Nguyễn Minh Tuấn
Chiều ngày 17/4/2012, người phát ngôn của Ban chỉ đạo tổng kết thi hành Hiến pháp 1992, Thứ trưởng Bộ Tư Pháp Hoàng Thế Liên đã trả lời các câu hỏi của báo giới liên quan đến Báo cáo tổng kết thi hành Hiến pháp 1992 của Chính phủ [1]. Nội dung các câu hỏi và trả lời về Bản báo cáo này xoay quanh các vấn đề như: có nên đa dạng hóa các hình thức sở hữu đất đai không, quyền cơ bản của công dân nên được sửa đổi, bổ sung theo hướng nào, tổ chức quyền lực nên được sửa đổi ra sao để vừa chống nguy cơ lạm quyền, vừa bảo vệ dân quyền.
Liên quan đến những câu trả lời của Thứ trưởng Hoàng Thế Liên, tôi thấy còn một số vấn đề chưa thực sự sáng tỏ, cần tiếp tục trao đổi để làm rõ như sau:
1. Đa dạng hóa các hình thức sở hữu đất đai - một đòi hỏi từ thực tế cuộc sống
Trả lời câu hỏi liên quan đến vấn đề sở hữu đất đai, Thứ trưởng Hoàng Thế Liên nhận định rằng hiện có ba quan điểm về vấn đề này: "Phần lớn vẫn kiến nghị giữ nguyên chế định sở hữu toàn dân về đất đai, chú trọng hơn nữa quá trình thể chế hóa chế định này vào luật và các nghị định. Ý kiến thứ hai cho rằng quy định “sở hữu toàn dân” chưa rõ về mặt chủ sở hữu. Do vậy kiến nghị quy định rõ trong HP là sở hữu đất đai thuộc Nhà nước. Đề xuất thứ ba là trong tình hình hiện nay nên đặt vấn đề đa dạng hóa sở hữu về đất đai."
Nhận định này cho thấy tiếng nói thật của người dân vẫn chưa được lắng nghe và tiếp nhận đầy đủ. Câu hỏi đặt ra là “Phần lớn những người vẫn kiến nghị giữ nguyên chế định sở hữu toàn dân về đất đai" là bao nhiêu? Phần lớn đó là những ai, ai là những người được hỏi? Bao nhiêu trong số những ý kiến được hỏi đó là người nông dân? Những ý kiến này được thu thập bằng những con đường nào và được xử lý ra sao?
Người phát ngôn của Ban chỉ đạo tổng kết thi hành Hiến pháp 1992 còn giải thích thêm rằng: "Cũng phải nói rằng đưa ra đề xuất thì dễ dàng nhưng để có những lập luận có đủ cơ sở lý luận cũng như thực tiễn đến mức thuyết phục thì tất cả kiến nghị trên đều chưa làm được." Tôi nghĩ một đề xuất muốn thực sự thuyết phục cần có sự tham gia rộng rãi của người dân, đặc biệt là những nhà khoa học có chuyên môn. Chính sách ấy phải tối ưu hóa được các lợi ích, trong đó có lợi ích của nhà nước, của người dân, của các tổ chức và đặt mục đích là bảo vệ dân quyền lên vị trí ưu tiên nhất, vì đó mới là mục đích cuối cùng, cao nhất của bất kỳ bản Hiến pháp nào [2].
Nói về đất đai, thực tế không có đất đai chung chung trừu tượng, chỉ có khu đất, thửa đất cụ thể. Nói về sở hữu, không có sở hữu toàn dân chung chung trừu tượng, chủ sở hữu luôn gắn với con người, cá nhân cụ thể. Tôi cho rằng nếu vẫn duy trì hình thức sở hữu toàn dân về đất đai sẽ tiếp tục duy trì sự mất quyền kiểm soát của chính nhà nước và tiếp tục phát sinh các hệ quả tiêu cực khác đối với người dân. Vấn đề chính ở chỗ khi người dân bị thu hồi đất thì giá đền bù là cực kì ít ỏi, nhưng khi đất vào tay doanh nghiệp lại là tiền tỷ. Người được hưởng lợi thực tế cuối cùng không phải nông dân, cũng chẳng phải nhà nước, mà là những nhà doanh nghiệp và những người có quyền hô biến “đất” thành “vàng” [3]. Vì vậy muốn giải quyết triệt để vấn đề sở hữu đất đai theo tôi cần đưa hai nội dung sau vào Hiến pháp để vừa bảo vệ được quyền sở hữu đất đai của cá nhân, tổ chức, nhà nước mà vừa bảo vệ quyền lợi của quốc gia trong những trường hợp đặc biệt:
Thứ nhất, đa dạng hóa các hình thức sở hữu đất đai, xác lập quyền sở hữu đất đai của cá nhân, doanh nghiệp đối với cả đất ở và đất nông nghiệp, xuất phát từ một cơ sở Hiến pháp bền vững quyền tư hữu là thiêng liêng, bất khả xâm phạm. Nhà nước sinh ra là để bảo vệ những quyền cơ bản của công dân trong đó có quyền tư hữu. Thực tế, người dân chỉ có thể yên tâm làm ăn, yên tâm bỏ công sức, tiền bạc đầu tư, khi mà quyền sở hữu đất đai của họ được bảo vệ. Đa dạng hóa sở hữu có nghĩa rằng đối với từng mảnh đất, dù là đất công cũng phải có chủ sở hữu cụ thể. Kể cả quyền sở hữu đất đai của nhà nước cũng nên được phân chia theo cấp độ quản lý ví dụ đất đai thuộc quyền sở hữu của trung ương, của cấp tỉnh, cấp huyện hay cấp xã một cách ổn định, lâu dài.
Thứ hai, chỉ thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh và người bị thu hồi được đền bù thỏa đáng. Nhà nước chỉ được thu hồi đất của người dân trong trường hợp đặc biệt vì mục đích an ninh, quốc phòng và trên cơ sở đã thống nhất với người bị thu hồi đất một mức bồi hoàn thỏa đáng.
Chính sách muốn thành công phải tối ưu hóa các lợi ích và phải đặt con người ở vị trí trung tâm. Bổ sung hai qui định này thực tế không gây ra xáo trộn lớn, ngược lại ý nghĩa tích cực lại rất lớn vì chúng ta vừa bảo vệ quyền sở hữu đất đai của cá nhân, tổ chức mà lại vừa vẫn bảo vệ quyền lợi của nhà nước trong trường hợp cần thu hồi đất vì mục đích an ninh, quốc phòng.
2. Dân quyền - không chỉ ghi nhận, mà cần phải giải thích và bảo vệ
Về vấn đề quyền cơ bản của công dân, Thứ trưởng Hoàng Thế Liên, thay mặt Ban chỉ đạo tổng kết thi hành Hiến pháp 1992 đã chỉ ra một ý rất quan trọng là: "Lâu nay chúng ta vẫn nói quyền a, quyền b được thực hiện theo quy định của pháp luật. Chính cái “đuôi” này gây khó khăn cho chúng ta, đó cũng là thái độ đối xử chưa tương xứng với quyền con người, với ý nghĩa nó là quyền cơ bản được Hiến pháp quy định. Lần này chúng tôi đề xuất theo hướng đã là quyền cơ bản của công dân thì phải được bảo đảm thực thi bằng luật và chỉ bị hạn chế bởi luật...Lần này chúng ta phải làm thế nào để Hiến pháp đã quy định thì Nhà nước phải bảo đảm thực thi, còn chưa được thực thi thì trách nhiệm thuộc về Nhà nước." Đây thực sự là một tín hiệu rất đáng mừng. Tuy nhiên theo tôi, nếu chỉ sửa như vậy thì mới chỉ giải quyết được phần ngọn mà vẫn chưa giải quyết được cái gốc của vấn đề. Gốc của vấn đề là quyền cơ bản được đặt ra để ràng buộc nhà nước, không phải là ràng buộc đối với cá nhân. Bởi vậy muốn quyền cơ bản thực sự có ý nghĩa và hiệu lực trên thực tế, theo tôi Ủy ban dự thảo sửa đổi hiến pháp sắp tới cần cân nhắc và tiếp tục làm rõ hai vấn đề sau:
Thứ nhất, cần phải bỏ qui định quyền của công dân không tách rời nghĩa vụ của công dân (Điều 51 Câu 1 Hiến pháp 1992). Cách qui định này thực tế là rất tù mù. Đối với một vấn đề, công dân chỉ có quyền hoặc nghĩa vụ, chứ không nên qui định quyền đồng thời là nghĩa vụ. Quyền là khả năng xử sự được phép, được pháp luật thừa nhận và bảo vệ. Vì thế đã là quyền thì công dân có thể làm hoặc không làm. Không nên qui định rằng các quyền như quyền tham gia quản lý Nhà nước và xã hội (Điều 53 HP 1992), quyền bầu cử, quyền ứng cử (Điều 54 HP 1992), quyền tự do kinh doanh (Điều 57 HP 1992), quyền nghiên cứu khoa học (Điều 60 HP 1992), quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí; có quyền được thông tin; có quyền hội họp, lập hội, biểu tình (Điều 69 HP 1992), quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo (Điều 70 HP 1992)…đồng thời là những nghĩa vụ. Qui định như vậy các quyền trong Hiến pháp không còn đúng với ý nghĩa là các quyền cơ bản hiến định nữa.
Thứ hai, không phải chỉ đặt ra quyền cơ bản trong Hiến pháp là đã xong, cần phải giải thích nội hàm các quyền cơ bản đó là gì, giới hạn đến đâu, cách thức người dân có thể tự vệ như thế nào và bằng cách nào. Theo suy nghĩ của tôi triệt để nhất là thiết lập cơ quan tài phán Hiến pháp độc lập, giao cho thiết chế này quyền giải thích hiến pháp và quyền tài phán Hiến pháp [4]. Đây là một việc làm vừa cấp thiết, vừa có tính lâu dài.
3. Phân quyền một cách khoa học để chống lại nguy cơ lạm quyền của nhà nước
Liên quan đến vị trí của Chính phủ, Thứ trưởng Hoàng Thế Liên cho rằng hiện có hai quan điểm. Nếu vẫn khẳng định Chính phủ là cơ quan chấp hành thì nhiệm vụ của Chính phủ không thay đổi. Nếu chấp nhận kiến nghị sửa đổi theo hướng Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp thì khi đó, Chính phủ sẽ giữ vai trò khởi xướng, hoạch định điều hành. Tuy nhiên, khi Chính phủ có tính năng động như vậy thì đòi hỏi cần có cơ chế giám sát chặt chẽ hoạt động của Chính phủ.
Tập quyền vào bất cứ một thiết chế nào hay một cá nhân nào cũng là nguyên nhân dẫn đến sự độc tài, chuyên chế. Muốn chống lại sự lạm quyền, độc tài, chuyên chế và bảo vệ dân quyền thì cần phải áp dụng những hạt nhân hợp lý của học thuyết phân quyền, bởi lẽ không có phân quyền thì không có Hiến pháp, không có phân quyền thì không có tự do, và không có phân quyền thì không có nhà nước pháp quyền.[5] Nhà nước Việt Nam cũng đang hướng tới xây dựng nhà nước pháp quyền, vậy thì không thể đi ngược lại nguyên lý này. Để chống lại sự lạm quyền thì không thể khác hơn quyền lực nhà nước phải bị giới hạn. Muốn quyền lực nhà nước bị giới hạn thì phải tiến hành phân quyền một cách khoa học cả về chức năng, về tổ chức và cả về nhân sự.[6] Các nhánh quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp phải độc lập và có sự kiểm soát cả bên trong lẫn bên ngoài. Sự kiểm soát ở bên trong là kiểm soát lẫn nhau của chính các nhánh quyền này, kiểm soát ở bên ngoài là sự giám sát của công luận, báo chí và xã hội dân sự.[7]
Thứ trưởng Hoàng Thế Liên có đề cập đến vấn đề xác định vị trí pháp lý của Chính phủ. Thứ trưởng cũng nêu ra rằng có hai phương án: xác định Chính phủ vẫn là cơ quan chấp hành như lâu nay hoặc xác định lại Chính phủ là cơ quan hành pháp độc lập. Nếu thừa nhận nhà nước ta hướng tới xây dựng nhà nước pháp quyền (Điều 2 Câu 1 Hiến pháp 1992) thì phải áp dụng cơ chế phân quyền, mà phân quyền thì Chính phủ phải độc lập và phải chịu trách nhiệm rõ ràng. Thực ra Điều 2 Câu 3 Hiến pháp 1992 đã nói đến sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước nhưng còn rất dè dặt, đó chưa phải là phân quyền. Theo tôi, quyền hành pháp (executive) phải độc lập với lập pháp và tư pháp và cần được tách bạch thành hai bộ phận đó là bộ phận lập chính sách (gubernatorial) - gồm có Thủ tướng và các Bộ trưởng có chức năng hoạch định chính sách với bộ phận hành chính (administrative) - các cơ quan có nhiệm vụ thi hành luật. Trao quyền nhưng đồng thời phải tăng tính độc lập, làm rõ trách nhiệm. Trước mắt để tăng tính chịu trách nhiệm thì cơ chế bỏ phiếu tín nhiệm và các hệ quả pháp lý liên quan cần phải được làm rõ trong sửa đổi Hiến pháp lần này.
Sửa Hiến pháp cần phải hướng đến ý nghĩa đích thực của Hiến pháp là bảo vệ dân quyền. Tất cả các vấn đề như đã phân tích ở trên về việc đa dạng hóa quyền sở hữu đất đai, tôn trọng và bảo vệ các quyền cơ bản hay vấn đề phân quyền, kiểm soát và cân bằng quyền lực suy cho đến cùng đều không nằm ngoài mục đích có tính nhân bản là bảo vệ dân quyền này.
____________________
[1] Đức Minh (ghi), Tổng kết thi hành Hiến pháp 1992: Đảm bảo thực thi quyền con người, Báo pháp luật thành phố Hồ Chí Minh điện tử, đăng ngày 18/4/2012, truy cập tại địa chỉ: http://phapluattp.vn/2012041710405442p0c1013/tong-ket-thi-hanh-hien-phap-1992-dam-bao-thuc-thi-quyen-con-nguoi.htm
[2] Về vấn đề mục đích bảo vệ dân quyền của Hiến pháp, xem thêm: Montesquieu (1748), De L'eprit des lois, V/14, XI/6, XI/20, XII/1.
[3] Sự kiện Tiên Lãng càng đặt ra yêu cầu bức xúc hơn bao giờ hết đó là phải thừa nhận và có cơ chế bảo vệ quyền sở hữu đất đai của dân. Xem thêm: Nguyễn Đăng Dung, Từ sự kiện Tiên Lãng, nghĩ về sửa đổi Hiến pháp, Trang thông tin điện tử của Tạp chí nghiên cứu lập pháp – Văn phòng Quốc hội, đăng ngày 1/3/2012, truy cập tại địa chỉ: http://www.nclp.org.vn/nha_nuoc_va_phap_luat/tu-vu-viec-o-tien-lang-nghi-ve-sua-111oi-hien-phap-1; Đặng Hùng Võ, Nhiều bất cập trong các qui định cơ bản về sở hữu đất đai, Báo điện tử Sài gòn Tiếp thị Media, đăng ngày 19/4/2012, truy cập tại địa chỉ: http://sgtt.vn/Goc-nhin/158824/Nhieu-bat-cap-trong-cac-quy-dinh-co-ban-ve-so-huu-dat-dai.html; Nguyễn Tiến Lập, Đất đai - không gian sống, Tạp chí Tia sáng, đăng ngày 6/2/2012, truy cập tại địa chỉ: http://tiasang.com.vn/Default.aspx?tabid=116&CategoryID=42&News=4874.
[4] Xem thêm: Nguyễn Minh Tuấn, Bàn về chế định quyền công dân trong Hiến pháp 1992, Báo điện tử Kiến thức, đăng ngày 5/10/2011, truy cập tại địa chỉ: http://bee.net.vn/channel/1983/201110/Ban-ve-che-dinh-quyen-cong-dan-trong-Hien-phap-1992-1814090/.
[5] Gröpl, Staatsrecht I, 3. Aufl., 2011, Rn. 443 f.
[6] Phân quyền về chức năng: Các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp phải được phân định rạch ròi. Các quyền này về nguyên lý phải đặt ngang hàng nhau. Phân quyền về mặt tổ chức: Các quyền này được thực hiện bởi nhiều cơ quan khác nhau. Phân quyền về mặt nhân sự: Để đảm bảo tính độc lập, một người không thể đồng thời tham gia nhiều vị trí, thuộc các nhánh quyền lực khác nhau.
[7] Nguyễn Minh Tuấn, Lập hiến hướng đến pháp quyền ở Việt Nam, Tạp chí Tia sáng điện tử, đăng ngày 4/8/2009, truy cập tại đường link gố
