Văn phòng Cao Ủy Liên Hiệp Quốc: Cưỡng chế di dời là vi phạm quyền con người

Trần Thị Ngự chuyển ngữ

Theo Office Of High Commissioner For Human Rights

Cưỡng chế di dời rất phổ biến và ảnh hưởng đến người ở cả các nước phát triển và đang phát triển. Do mối liên quan và phụ thuộc lẫn nhau giữa các quyền con người, cưỡng chế di dời thường xuyên vi phạm các nhân quyền khác. Như vậy, trong khi cuỡng chế di dời rõ ràng vi phạm các quyền được quy định trong Công Ước, việc này cũng có thể đưa đến việc vi phạm các quyền dân sự và chính trị, chẳng hạn như quyền được sống, quyền được an toàn của con người, quyền không bị can thiệp vào đời tư, gia đình và nhà ở, và quyền được thụ hưởng tài sản một cách hoà bình.

Quyền có nhà ở đấy đủ (Art.11.1): Cưỡng chế di dời: 1997/05/20.
Nhận xét tổng quát số 7 của Công Ước về Quyền Kinh Tế, Xã Hội và Văn Hoá (Covenant on Economic, Social and Cultural Rights). (Nhận xét tổng quát)
NHẬN XÉT CHUNG Số 7
Quyền có nhà đầy đủ (Điều 11.1 của Công ước):
Cuỡng chế di dời
(Phiên họp thứ 17, 1997) [*]

1. Trong phần nhận xét chung số 4 (1991), Ủy Ban của Công Ước nhận thấy rằng mọi người phải có một mức độ an toàn về quyền hưởng dụng đuợc bảo vệ bởi pháp luật để chống lại cưỡng chế di dời, các sự quấy rối và các đe dọa khác. Ủy ban kết luận rằng cưỡng chế di dời trước hết không phù hợp với các yêu cầu của Công Ước. Sau khi xem xét một số lượng khá lớn các báo cáo về cưỡng chế di dời trong những năm gần đây, gồm cả các trường hợp mà Ủy Ban xác định rằng các nghĩa vụ mà quốc gia thành viên cam kết đã bị vi phạm, Ủy Ban hiện đang tìm cách làm sang tỏ hơn về ý nghĩa của các việc thực hành đó đối với các nghĩa vụ nêu trong Công Ước.

2. Cộng đồng quốc tế đã công nhận từ lâu rằng vấn đề cưỡng chế di dời là một vấn đề nghiêm trọng. Năm 1976, Hội nghị Liên hợp quốc về định cư của con người lưu ý rằng cần phải đặc biệt chú ý đến việc "chỉ nên thực hiện các hoạt động giải phóng mặt bằng rộng lớn khi việc bảo tồn và phục hồi không khả thi và các biện pháp tái định cư phải được thực hiện." [1] Năm 1988, trong Chiến Lược Toàn Cầu về Nhà Ở Cho Đến Năm 2000, được thông qua bởi Đại Hội Đồng trong Resolution 43/181, đã công nhận “nghĩa vụ cơ bản [của chính phủ] là để bảo vệ và cải thiện, chứ không phải làm hư hại hoặc tiêu hủy, nhà ở và các khu dân cư." [2] Chương trình nghị sự số 21 nói rằng "mọi người phải được pháp luật bảo vệ để chống lại cưỡng bức di dời một cách bất công khỏi nhà hoặc đất của họ." [3] Trong Nghị Trình về Nhà Ở, các quốc gia đã cam kết "bảo vệ tất cả dân chúng không bị cưỡng chế di dời trái với luật pháp, và bảo đảm công lý và việc khôi phục vơi sự quan tâm đến nhân quyền; [và] khi trục xuất không thể tránh khỏi, đảm bảo đưa ra các giải pháp thay thế phù hợp." [4] Ủy ban Nhân Quyền cũng đã chỉ ra rằng "cuỡng chế di dời là một vi phạm trắng trợn các quyền con người." [5] Tuy nhiên, mặc dù quan trọng, các tuyên bố trên đã mở ra một trong những vấn đề quan trọng nhất, cụ thể là xác định những tình huống cho phép cưỡng chế di dời và giải thích rõ các sự bảo vệ cần thiết để đảm bảo sự tôn trọng các quy định có liên quan của Công Ước.

3. Trong một số khía cạnh, việc sử dụng thuật ngữ "cuỡng chế di dời" có vấn đề. Thuật ngữ này có ý nói đến sự tùy tiện và bất hợp pháp. Tuy nhiên đối với nhiều nhà quan sát, nói đến "cưỡng chế di dời” chỉ là thừa, trong khi những người khác đã chỉ trích khái niệm "trục xuất bất hợp pháp" trên căn bản giả định rằng luật pháp đã bảo vệ đầy đủ quyền nhà ở và phù hợp với Công Ước, mà thực tế thì không phải luôn luôn là như vậy. Tương tự như vậy, có ý kiến cho rằng thuật ngữ "trục xuất không công bằng" thậm chí còn có tính chủ quan hơn vì nó đã không đề câp đến bất kỳ khuôn khổ pháp lý nào cả. Cộng đồng quốc tế, đặc biệt là trong bối cảnh của Ủy ban Nhân Quyền, đã chọn từ "cưỡng chế di dời", chủ yếu là vì tất cả các lựa chọn thay thế được đề nghị cũng có những khiếm khuyết như vậy. Thuật ngữ "cưỡng chế di dời" được sử dụng trong Nhận Xét Chung này được định nghĩa là bị di dời vĩnh viễn hoặc tạm thời khỏi nhà hay đất đai đang ở trái với ý muốn của cá nhân, gia đình hay cộng đồng, mà không có sự bảo vệ của luật pháp, hay được tiếp cận với pháp luật hoặc các hình thức sự bảo vệ khác. Tuy nhiên, việc cấm cưỡng chế di dời không áp dụng cho trục xuất được thực hiện bởi lực lượng phù hợp với pháp luật và phù hợp với các quy định của Công Ước Quốc Tế Về Nhân Quyền.

4. Cưỡng chế di dời rất phổ biến và ảnh hưởng đến người ở cả các nước phát triển và đang phát triển. Do mối liên quan và phụ thuộc lẫn nhau giữa các quyền con người, cưỡng chế di dời thường xuyên vi phạm các nhân quyền khác. Như vậy, trong khi cuỡng chế di dời rõ ràng vi phạm các quyền được quy định trong Công Ước, việc này cũng có thể đưa đến việc vi phạm các quyền dân sự và chính trị, chẳng hạn như quyền được sống, quyền được an toàn của con người, quyền không bị can thiệp vào đời tư, gia đình và nhà ở, và quyền được thụ hưởng tài sản một cách hoà bình.

5. Mặc dù việc thực hành cưỡng chế di dời có vẻ xảy ra chủ yếu ở những khu vực đô thị đông dân cư, nó cũng xảy ra cùng với việc cưỡng bức di chuyển dân số, rời chỗ ở trong nước, cưỡng bách di dân trong bối cảnh xung đột vũ trang, di cư tập thể và phong trào tị nạn. Trong tất cả các bối cảnh đó, quyền có nhà ở thích hợp và không thể bị cưỡng bức trục xuất có thể bị vi phạm thông qua một loạt các hành vi hoặc thiếu sót của các quốc gia thành viên. Ngay cả trong trường hợp cần đặt ra các hạn chế về các quyền trên, việc tuân thủ hoàn bộ Điều 4 của Công Ước là cần thiết vì bất cứ hạn chế nào đặt tra phải được "qui định bởi pháp luật khi luật này phù hợp với bản chất của những [quyền về kinh tế, xã hội và văn hóa] và chỉ nhằm mục đích thúc đẩy phúc lợi chung trong một xã hội dân chủ."

6. Nhiều trường hợp cưỡng chế di dời có liên hệ đến bạo lực, như di dời do các cuộc xung đột vũ trang quốc tế, xung đột nội bộ và bạo lực công xã hoặc sắc tộc.

7. Có trường hợp cưỡng chế di dời xảy ra với danh nghĩa phát triển. Di dời có thể được thực hiện do liên quan đến xung đột về quyền sử dụng đất, sự phát triển và các dự án cơ sở hạ tầng, chẳng hạn như việc xây dựng các đập thủy điện, hay các dự án năng lượng với quy mô lớn, các biện pháp thu hồi đất liên quan đến cải tiến đô thị, cải tạo nhà ở, các chương trình làm đẹp thành phố, dọn dẹp đất cho các mục đích nông nghiệp, đầu cơ đất đai không kiềm chế, hoặc tổ chức các sự kiện thể thao lớn như Thế vận hội Olympic.

8. Về bản chất, nghĩa vụ của quốc gia thành viên Công ước liên quan đến cuỡng chế di dời dựa trên Điều 11.1, đồng thời với các quy định khác có liên quan. Đặc biệt, Điều 2.1 buộc các quốc gia phải sử dụng "tất cả các biện pháp thích hợp" để thúc đẩy quyền có nhà ở thích hợp. Tuy nhiên, với bản chất của việc thực hành cưỡng chế di dời, việc tham khảo Điều 2.1 để đạt được tiến bộ căn cứ vào sự sẵn có của các nguồn lực sẽ hiếm khi có liên quan. Các quốc gia phải hạn chế việc cưỡng bức di dời và đảm bảo rằng pháp luật sẽ được áp dụng đối với các nhân viên chính phủ hay các thành phần thứ ba thực hiện việc cưỡng bức di dời (như quy định tại khoản 3 ở trên). Hơn nữa, phương pháp này được củng cố bởi Điều 17.1 của Công ước Quốc tế về Quyền Dân sự và Chính trị vốn bổ sung cho các quyền không bị cưỡng bức đuổi ra khỏi nhà mà không sự bảo vệ thích đáng. Điều khoản đó công nhận, ngoài những điều khác, quyền được bảo vệ chống lại "sự can thiệp tùy tiện hay trái pháp luật" vào nhà ở. Cần ưu ý rằng nhà nước không được cân nhắc đến các nguồn lực sẵn có trong nghĩa vụ đảm bảo sự tôn trọng quyền nhà ở.

9. Điều 2.1 của Công ước yêu cầu các nước thành viên sử dụng "tất cả các biện pháp thích hợp" bao gồm cả việc áp dụng các biện pháp lập pháp, để thúc đẩy tất cả các quyền được bảo hộ theo Công ước. Mặc dù Ủy ban đã chỉ ra trong Bình luận chung của số 3 (1990) rằng các biện pháp như vậy không thể thiếu trong mối quan hệ với tất cả các quyền, rõ ràng là pháp luật về chống cưỡng chế di dời phải là cơ sở thiết yếu để xây dựng một hệ thống bảo vệ có hiệu quả. Pháp luật này phải bao gồm các biện pháp:

(a) bảo đảm an toàn tốt nhất về thời han của người chiếm dữ nhà và đất,

(b) phù hợp với Công ước và

(c) được thiết kế để kiểm soát chặt chẽ các trường hợp theo đó trục xuất có thể được thực hiện. Pháp luật cũng phải áp dụng cho tất cả viên chức hoạt động dưới thẩm quyền của Nhà nước hoặc người có trách nhiệm. Hơn nữa, với xu hướng ở một số quốc gia nhằm giảm thiểu trách nhiệm của chính quyền trong lĩnh vực nhà ở, các quốc gia thành viên phải đảm bảo có luật pháp và các biện pháp phù hợp khác để ngăn chặn, và nếu cần, để trừng phạt việc cưỡng chế di dời mà không có biện pháp bảo vệ thích đáng bởi các cá nhân hoặc cơ quan tư nhân. Do đó, các quốc gia thành viên nên xem xét lại pháp luật và các chính sách có liên quan để đảm bảo rằng chúng phù hợp với các nghĩa vụ phát sinh từ quyền có nhà ở và bãi bỏ hoặc sửa đổi bất kỳ pháp luật hay chính sách nào không phù hợp với các yêu cầu của Công ước.

10. Phụ nữ, trẻ em, thanh niên, người cao tuổi, người bản địa, người dân tộc và các dân tộc thiểu số, và cá và các nhân hay nhóm dễ gặp nguy cơ tất cả đều phải chiu cuỡng chế di dời nhiều hơn một cách không cân xứng. Đặc biệt trong tất cả các nhóm, phụ nữ dễ bị nguy cơ trước các định chế và các sự kỳ thị áp dụng đối với quyền sở hữu tài sản (kể cả quyền sở hữu nhà), hoặc quyền truy cập tài sản hoặc chỗ ở, và họ đặc biệt có nguy cơ trước hành vi bạo hành hay lâm dụng tình dục nếu họ trở nên vô gia cư. Quy định không phân biệt đối xử của điều 2.2 và 3 của Công ước áp đặt một nghĩa vụ bổ sung cho các Chính phủ để đảm bảo rằng ở nơi trục xuất xảy ra, biện pháp thích hợp phải được thực hiện để đảm bảo không có hình thức phân biệt đối xử xảy ra.

11. Trong khi một số trục xuất có thể hợp lý, chẳng hạn như trong trường hợp kéo dài tình trạng không thanh toán tiền thuê nhà hoặc các thiệt hại gây ra cho tài sản thuê mà không có lý do chính đáng, các cơ quan liên hệ có phận sự đảm bảo rằng họ thực hiện đúng pháp luật phù hợp với Công ước và những người bị ảnh hưởng có đầy đủ các phương tiện pháp lý và các biện pháp khắc phục.

12. Cưỡng chế di dời và phá hủy nhà ở như một biện pháp trừng phạt cũng không phù hợp với các tiêu chuẩn của Công ước. Tương tự như vậy, Ủy ban lưu ý đến các nghĩa vụ được quy định trong Công ước Geneva năm 1949 và Nghị định thư bổ sung năm 1977 liên quan đến quy định cấm di dời thường dân và phá hủy tài sản cá nhân bởi vì những điều đó lien hệ đến việc thực hành cưỡng chế di dời.

13. Các quốc gia thành viên phải đảm bảo, trước khi thực hiện bất kỳ cưỡng chế di dời nào, và đặc biệt là cưỡng chế di dời một số đông, rằng tất cả các lựa chọn thay thế khả thi đã được tìm hiểu trong khi tham vấn với những người bị ảnh hưởng, nhằm tránh, hoặc ít nhất để giảm thiểu, sự cần thiết phải sử dụng vũ lực. Biện pháp khắc phục hoặc thủ tục pháp lý cần được cung cấp cho những người bị ảnh hưởng bởi lệnh di dời. Các quốc gia thành viên cũng phải quan sat để biết rằng các cá nhân được quan tâm có quyền được bồi thường đầy đủ cho bất kỳ tài sản cá nhân hay hang hoá bị ảnh hưởng. Cũng cần thiết để nhắc lại điều 2.3 của Công ước Quốc tế về Các Quyền Dân Sự và Chính Trị yêu cầu các quốc gia thành viên đảm bảo "biện pháp khắc phục có hiệu quả" cho những người mà quyền của họ đã bị vi phạm và các nghĩa vụ của "cơ quan có thẩm quyền để thực thi các biện pháp khắc phục khi được ban hành.”

14. Trong trường hợp trục xuất được coi là hợp lý, việc trục xuất cần được thực hiện theo đúng các quy định có liên quan tới luật quốc tế nhân quyền và phù hợp với nguyên tắc chung về sự hợp lý và tương xứng. Về vấn đề này, cần phải nhắc lại Bình Luận Chung số 16 của Ủy Ban Nhân Quyền, liên quan đến Điều 17 của Công Uớc Quốc Tế về Các Quyền Dân Sự và Chính Trị quy định rằng sự can thiệp vào nhà ở của một người chỉ có thể diễn ra" trong trường hợp có dự kiến của pháp luật." Ủy Ban nhận thấy rằng pháp luật "phải phù hợp với các quy định, mục đích và mục tiêu của Công Ước và phải được hợp lý trong các trường hợp đặc biệt." Ủy Ban cũng cho thấy "pháp luật có liên quan phải xác định một cách chi tiết các trường hợp chính xác được phép can thiệp.”

15. Cách bảo vệ thích hợp và theo đúng thủ tục là những khía cạnh thiết yếu của tất cả các quyền con người nhưng nó đặc biệt liên quan đến vấn đề như cưỡng chế di dời vốn liên hệ đến nhiều quyền được nhìn nhận trong cả Công Ước Quốc Tế Về Nhân Quyền. Ủy Ban cho rằng các cách bảo vệ cần được áp dụng trong cưỡng chế di dời bao gồm:

(a) một cơ hội để tham khảo ý kiến một cách thành thật với những người bị ảnh hưởng,

(b) thông báo đầy đủ và hợp lý đến tất cả những người bị ảnh hưởng trước ngày dự kiến di dời;

(c) thông tin về đề xuất di dời và, nếu có thể, về mục đích khác của việc xử dụng đất đuợc thông báo trong thời gian hợp lý cho những người bị ảnh hưởng;

(d) đặc biệt là khi một số đông người bị di dời nhân viên chính phủ hay các đại diện phải có mặt trong lúc di dời;

(e) tất cả những người thực hiện việc di dời phải được xác minh;

(f) di dời không được diễn ra trong lúc thời tiết đặc biệt xấu hoặc vào ban đêm, trừ khi người bị ảnh hưởng đống ý;

(g) cung cấp các biện pháp khắc phục về pháp lý, và

(h) cung cấp, nếu có thể, trợ giúp pháp lý cho những người cần dùng để tìm cách khắc phục từ tòa án.

16. Trục xuất không nên dẫn đến tình trạng cá nhân trở thành vô gia cư, hay gặp nguy cơ trước các sự vi phạm nhân quyền. Ở những nơi người bị ảnh hưởng không thể tự sinh sống, các quốc gia thành viên phải thực hiện tất cả các biện pháp thích hợp, xử dụng đến mức tối đa các nguồn lực sẵn có nếu có thể được, để đảm bảo việc thay thế nhà ở đầy đủ, tái định cư hoặc truy cập vào đất sản xuất.

17. Ủy Ban biết được rằng nhiều dự án phát triển trong vùng lãnh thổ của các quốc gia thành viên được tài trợ bởi các tổ chức quốc tế đã dẫn đến việc cưỡng chế di dời. Về vấn đề này, Ủy Ban nhắc lại Bình luận chung số 2 (1990), trong đó nêu ra, ngoài những điều khác, rằng "các cơ quan quốc tế cần nghiêm ngặt tránh tham gia vào các dự án, ví dụ như ...nhằm thúc đẩy hoặc củng cố phân biệt đối xử đối với cá nhân hoặc các nhóm trái với quy định của Công Ước, hoặc liên quan đến di dới với quy mô lớn mà không đưa ra các bảo vệ và bồi thường thích hợp. Mọi nỗ lực phải được thực hiện ở từng giai đoạn của một dự án phát triển để đảm bảo rằng các quyền ghi trong Công Ước phải được quan tâm. [6]

18. Một số tổ chức , chẳng hạn như Ngân hàng Thế giới và Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) đã áp dụng các qui định về di dời hoặc tái định cư nhằm hạn chế quy mô và sự đau khổ của con người liên quan đến cưỡng bức trục xuất. Việc áp dụng các qui định thường xảy ra với các dự án phát triển quy mô lớn, như xây dựng đập nước và các dự án năng lượng lớn khác. Tôn trọng đầy đủ các qui định như vậy, trong chừng mực chúng phản ánh các nghĩa vụ nêu trong Công ước, là điều cần thiết cho cả các cơ quan và các quốc gia thành viên của Công Ước. Trong lĩnh vực này Ủy ban nhắc lại Tuyên Bố Vienna và Chương Trình Hành Động có nêu lên rằng "trong khi phát triển thức đẩy việc hưởng thụ các quyền con người, sự thiếu phát triển không thể được viện dẫn để biện minh cho việc xâm phạm các quyền con người được quốc tế công nhận" (Phần I, đoạn. 10).

19. Để phù hợp với các qui định về báo cáo với Ủy Ban, các quốc gia thành viên được yêu cầu cung cấp các loại thông tin liên quan trực tiếp đến việc thực hành cưỡng bức trục xuất, bao gồm thông tin liên quan đến

(a) "số người bị trục xuất khỏi nhà trong vòng năm năm qua và số người hiện đang thiếu bảo vệ pháp lý chống lại trục xuất tùy tiện hoặc các loại trục xuất khác,"

(b) "pháp luật liên quan đến quyền lợi của người đi thuê về sự an toàn của thời hạn thuê để khỏi bị trục xuất " và (c)" pháp luật cấm bất kỳ hình thức trục xuất nào." [7]

20. Thông tin cũng cấn được biết như "các biện pháp thực hiện, ngoài những điều khác, trong các chương trình đổi mới đô thị, các dự án tái phát triển, nâng cấp các vị trí, chuẩn bị cho các sự kiện quốc tế (Thế vận hội và thi đấu thể thao khác, triển lãm, hội nghị, vv) chiến dịch làm đẹp thành phố, v.v., trong đó đảm bảo chống trục xuất hoặc bảo đảm cho trở lại nhà ở dựa trên sự đồng thuận bởi bất kỳ người nào sống ở trong hay gần các khu vực bị ảnh hưởng." [8] Tuy nhiên, rất ít quốc gia thành viên đưa các thông tin cần thiết vào trong báo cáo của họ gởi cho Ủy ban. Do đó, Ủy ban muốn nhấn mạnh tầm quan trọng của việc tiếp nhận những thông tin đó.

21. Một vài quốc gia thành viên đã cho biết các thong tin loại đó không có sẵn. Ủy Ban nhắc lại rằng việc giám sát có hiệu quả quyền có nhà ở thích hợp, hoặc là do Chính phủ đuợc quan tâm hoặc do Ủy Ban, sẽ không thể thực hiện đuợc nếu không có việc thâu thập dữ liệu thích hợp và sẽ yêu cầu tất cả các nước thành viên đảm bảo các dữ liệu cần thiết được thu thập và được phản ánh trong các báo cáo do họ đệ trình đình theo Công Ước.