Đỗ Kim Thêm
Vấn đề
Khái niệm về thẩm quyền lập hiến ra đời đầu tiên qua luận thuyết "Qu´est ce que le Tiers état?"
của Emmanuel Joseph Sieyès vào tháng giêng năm 1789 tại Pháp. Áp dụng
khái niệm này trong bối cảnh sôi sục của Cách mạng đã gây nhiều biến
động liên tục với kết quả là chế độ quân chủ sụp đổ, kéo theo đủ loại
trưng cầu dân ý và nhiều Hiến pháp mới thành hình. Qua thời gian, chính
sự lắng đọng hơn, các nước phương Tây đều lần lượt công nhận giá trị
khái niệm này và đưa vào áp dụng. Đây là kinh nghiệm quốc tế mà chúng ta
cũng cần tìm hiểu để góp ý trong việc sửa đổi Hiến Pháp hiện nay. Để
góp phần khiêm tốn trong việc thảo luận chung, bài viết sau đây sẽ tìm
hiểu thành tựu của khái niệm này trong hai khía cạnh lý thuyết và thực
tế.
Định nghĩa
Hiến Pháp là một văn bản quy định về nguyên tắc tổ chức nhà nước và
có uy lực tối thượng trong hệ thống luật pháp. Hiến Pháp có hai chức
năng chủ yếu. Một là tạo ra thẩm quyền hiến định cho các cơ quan nhà
nuớc và quy định mọi luật thủ tục cho các cơ quan hiến định thực hiện
quyền này. Hai là quy định những luật lệ, thí dụ như dân quyền và nhân
quyền, để cho các cơ quan hiến định phải tôn trọng. Nhưng ai có quyền
lập hiến? Luật Hiến Pháp của Pháp đã lý giải cho vấn đề này.
Bất cứ một loại luật nào, trước khi áp dụng cũng cần có hiệu lực
pháp lý về hình thức và nội dung. Hình thức có nghiã là luật được thông
qua đúng theo thủ tục, nội dung được hiểu là lập luận được chấp nhận là
hợp pháp. Khi luật có hiệu lực sẽ tạo cho người dân có tố quyền khi
quyền lợi luật định bị vi phạm. Khi tòa án quyết định tranh chấp sẽ có
hiệu lực cưỡng chế.
Trong một hệ thống pháp luật, các văn bản phải căn cứ vào nhau để
tạo hiệu lực, thí dụ một nghị định của môt Bộ phải dựa vào một bộ luật
để ban hành và một văn bản địa phương căn cứ vào quy định của trung ương
làm cơ sở. Luật giới gọi đây là trình tự quy chiếu mà nó tạo nên một
giá trị nội tại cho pháp luật và đỉnh cao của hệ thống quy chiếu này là
Hiến Pháp.
Hiến Pháp có một giá trị tự tại vì không cần quy chiếu hay trưng
dẫn vào các luật khác để tạo giá trị. Đặc thù này có thể được giải thích
qua nhiều khía cạnh khác nhau. Sử gia tìm hiểu nguồn gốc lịch sử và
giải thích sự thành hình Hiến Pháp qua các diễn biến của thời gian. Các
nhà lý thuyết về luật học cho rằng nguyên tắc triết học tạo giá trị nội
dung cho Hiến pháp. Họ hướng về các chuyên đề như tính chính thống, tính
hợp pháp của thể chế, thẩm quyền lập hiến và thẩm quyền hiến định. Hiến
pháp có giá trị cao cả vì là một lý tưởng, một giá trị quy phạm ràng
buộc cho đất nước và con người. Đặc điểm chính của luật Hiến pháp là có
động lực chính trị thúc đẩy, do ý chí chính trị của toàn dân quyết định
chung sống trong trật tự và công bình xã hội. Vì tầm vóc chính trị của
các quyết định liên quan đến đất nước, chính quyền, xã hội và con người
mà luật Hiến pháp vượt ra khỏi phạm vi luật học và đi vào lĩnh vực chính
trị.
Khái niệm về thẩm quyền lập hiến của toàn dân có hai sắc thái vừa
Cách mạng và dân chủ. Cách mạng vì mục đích của Sieyès là chống đối lại
quyền lực cai trị của Hoàng gia và các định chế quân chủ, một quyền lực
nguyên thuỷ và tối cao cho mọi sinh hoạt của nước Pháp. Dân chủ vì
Sieyès, vốn là một nhà thần học, đưa ý niệm thẩm quyền lập hiến vào Thần
học Thiên Chúa giáo. Thần học có nội dung chính trị dân chủ. Từ nay,
đất nước không phải là một trật tự thiên nhiên do Thiên Chúa sắp đặt ra
mà do ý chí cuả con người trong quyết định tối thượng để làm chủ vận
mệnh. Toàn dân là một chủ thể luật pháp có thẩm quyền quyết định về trật
tự cho đất nước và là tác giả của công trình lập hiến.
Sieyès phân biệt khái niệm thẩm quyền lập hiến (pouvoir
constituant) qua đó mà Hiến Pháp thành hình và quy định quyền lực cho
các cơ quan nhà nước. Quyền của các cơ quan này ông gọi là thẩm quyền
hiến định (pouvoir constitué) vì nằm trong phạm vi của Hiến Pháp và bị
ràng buộc bởi Hiến Pháp.
Tổng hợp các chiều hướng giải thích này chúng ta có thể định nghĩa
thẩm quyền lập hiến là một sức mạnh, môt quyền lực chính trị của toàn
dân nhằm lập ra hay thay đổi Hiến Pháp để làm căn bản cho sự chung sống
trong một đất nuớc. Thẩm quyền lập hiến không đồng nghiã với quyền lực
nhà nước mà là điều kiện tiên quyết để tạo ra quyền lực nhà nước. Tùy
theo hình thức thể hiện mà thẩm quyền lập hiến tác động đến nội dung của
quyền lực nhà nước. Thẩm quyền lập hiến của toàn dân không bị giới hạn
và không thể chuyển nhượng. Toàn dân và kể cả thế hệ tương lai không bị
ràng buộc vào bất cứ một luật thủ tục hình thức nào khi hành sử thẩm
quyền lập hiến.
Truyền thống Anh
Khái niệm quyền lực lập hiến thuộc về toàn dân đã có trong truyền
thống của Anh trước khi Cách mạng Pháp bùng nổ. Trong thời kỳ nội chiến ở
nước Anh vào năm 1647 có một phong trào đấu tranh đòi dân chủ của
Levellers. Ông đề nghị du nhập Hiến Pháp mới có tên là Ageement of the People,
một hình thức tạo ra một hợp đồng giữa dân và chính quyền, một đạo luật
tối cao nhằm quy định nền tảng cho quyền lực nhà nước và không phải là
quyết định của Quốc hội. Dự thảo về Agreement of the People được tu chỉnh và đệ trình Quốc hội vào năm 1648 nhưng không được phê chuẩn.
Đến năm 1653 trong thời kỳ của Oliver Cromwell, ông đề ra một Hiến pháp thành văn được gọi là Instrument of Government.
Đặc điểm của Hiến pháp này là không được thay đổi và Quốc hội cũng
không được tu chỉnh. Cromwell lập luận rằng Hiến Pháp có tính ràng buộc
vì dân chúng đã đồng thuận. Năm 1657 Quốc hội nhận được bản dự thảo Hiến
Pháp. Đây là một Hiến Pháp thành văn duy nhất trong lịch sử lập hiến
của Anh. Năm sau Cromwell từ trần. Năm 1660 Quốc hội không phê chuẩn mà
quyết định đưa đất nước trở lại chế độ quân chủ. Từ đó, khái niệm Hiến
pháp thành văn không đóng vai trò quan trọng. Truyền thống tư duy ở Anh
cho là quyền tối thượng thuộc về Hoàng gia và Quốc hội. Dân quyền luôn
sẳn có trong xã hội mà nhiệm vụ của nhà nước là phải tìm những thiết chế
hữu hiệu hơn để bảo vệ.
Truyền thống Hoa Kỳ
Một biểu hiện khác tương tự là năm 1776 khi các thuộc địa của Anh
tại Bắc Mỹ tuyên bố độc lập. Tuyên ngôn này dựa vào quyền dân tộc tự
quyết và thẩm quyền lập hiến tối thượng. Trước đó, Bắc Mỹ đã có những
Hiến chương quy định về tự do và tổ chức nhà nước. Các Hiến chương này
do Vương quốc Anh chuẩn nhận như một đạo luật cơ bản cho toàn dân thuộc
địa và là một thành phần trong luật của Anh. Trong khuôn khổ này các
tiểu bang thuộc điạ có quyền ban hành luật. Toà án Anh chỉ xét tính phù
hợp luật tiểu bang với luật của Anh. Trước khi giành được độc lập dân
chúng trong thuộc địa Anh coi sự ràng buộc luật tiểu bang với luật của
mẩu quốc Anh là hiển nhiên.
Tuyên Ngôn Độc Lập ngày 4.7.1776 đề cao quyền dân tộc tự quyết và
thẩm quyền lập hiến. Tư tưởng này bị ảnh hưởng từ lý thuyết luật Hiến
pháp của châu Âu, mà chủ yếu là John Locke. Thomas Jefferson thể hiện
đặc điểm này qua trích đoạn sau:
"Chúng tôi cho rằng những chân lý này là hiển nhiên, tất cả mọi người sinh ra đều bình đẳng, được tạo hoá ban cho một quyền không thể chuyển nhượng, đó là quyền sống, tự do và mưu cầu hạnh phúc. Để bảo đảm cho những quyền này chính quyền được lập ra cho con người, bắt nguồn từ quyền lực hợp pháp do sự đồng thuận của người bị trị. Khi nào hình thức của chính quyền tác hại đến cứu cánh này, dân có quyền thay đổi hay bỏ chính quyền và thay một chính quyền mới, đặt ra nền tảng hay nguyên tắc tổ chức quyền lực theo hình thức phù hợp nhất để mang lại an ninh và hạnh phúc”.
Trong hiến pháp mới của các tiểu bang tuyên bố độc lập có đề ra
nguyên tắc quyền dân tộc tự quyết, nguyên tắc phân quyền và giới hạn
quyền lực nhà nước. Bản văn Hiến pháp gồm có hai phần. Phần thứ nhất quy
định cách tổ chức quyền lực cơ quan nhà nước và phần thứ hai là dân
quyền, Bill of Rights, xác định quyền của người dân mà nhà nước phải tôn
trọng. Trong Hiến pháp Liên bang Hoa Kỳ công bố 1787 không quy định các
quyền cơ bản của người dân vì hai lý do. Một là Hiến pháp các tiểu bang
đã có quy định truớc đó và hai là trong Bản Tuyên Ngôn Độc Lập đã minh
thị vấn đề. Đến cuối năm 1791 một thủ tục tu chỉnh ra đời để quy định
mười quyền cơ bản này thành các điều khoản phụ thuộc và được chuẩn nhận.
Cách mạng Pháp
Để tránh khủng hoảng chính trị, vua Louis XVI đề ra những cải cách
nhằm chống lại giới quý tộc vào tháng năm 1789. Ông đề nghị triệu tập
một Đại hội Toàn Dân mà từ năm 1614 chưa hề tập hợp được. Trong xã hội
có quá nhiều vấn đề sôi nổi cần giải quyết, mà chủ tâm của công luận là
cần mở rộng tầm ảnh hưởng cuả tư sản thành thị và nông dân, trong khi
giới tu sĩ và quý tộc đang còn chiếm ưu thế trong chính quyền.
Lúc chính trường càng giao động và chính giới đang hoang mang thì
học thuyết của Sieyès được công luận đón nhận nồng nhiệt. Ông cổ vũ rằng
vị trí của đất nước và dân tộc là cao cả, chỉ bị ràng buộc theo luật tự
nhiên. Đất nước hiện hữu trước tất cả, nguồn gốc của mọi sự. Ý muốn của
đất nước bao giờ cũng là hợp pháp. Đất nước tự nó là một loại luật.
Trước và trên đất nước chỉ có luật tự nhiên. Luật pháp thành văn được
hình thành chậm trể hơn thông qua sự phát triển của xã hội. Thể hiện ý
chí của đất nước không bị ràng buộc vào một luật hình thức nào.
Ông giải thích đất nước là một nơi tập hợp của toàn dân để chung
sống trong tinh thần tự nguyện. Để đạt đuợc mục tiêu này tất cả mọi
người cần thông báo cho nhau ý nguyện chung sống này. Ý chí từng cá nhân
sẽ kết hợp thành một ý chí chung cho toàn xã hội, qua đó xã hội sẽ nhân
danh toàn thể để hành động. Khi các thành viên xã hội quá đông và sống
phân tán thì việc thể hiện một ý chí chung sẽ khó khăn hơn. Từ bước đầu
tiên này mà xã hội sẽ ủy nhiệm cho một cơ chế đại diện cho toàn dân điều
hành và giải quyết những nhu cầu chung. Cơ chế này có thẩm quyền hành
động trong phạm vi mà xã hội đồng ý ủy nhiệm. Ý chí thực sự của toàn dân
từ nay được thể hiện qua ý chí của các đại biểu của cơ chế đại diện.
Do đó, vấn đề nguyên tắc tổ chức và thủ tục được đặt ra mà trước
hết và trên hết là Hiến pháp. Sieyès cho là có hai loại thẩm quyền lập
hiến và thẩm quyền hiến định. Do thẩm quyền lập hiến của toàn dân mà
Hiến pháp mới thành hình, không có một hình thức nào khác như quân quyền
có thể thay thế. Thông qua Hiến pháp mà các cơ quan nhà nước được tạo
lập. Sở dĩ các cơ quan này có được quyền là vì do hiến pháp ban cho, vì
thế nên ông goị là thẩm quyền hiến định. Ba cơ quan được Hiến pháp trao
quyền là Hành pháp, Lập pháp và Tư pháp, cả ba bị ràng buộc bởi luật
Hiến pháp.
Ý chí của nhà lập hiến là việc thi hành quyền lực nhà nước không
gây thiệt hại xã hội. Trước tình trạng khủng hoảng của đất nước hai giai
cấp qúy tộc và tu sĩ không đủ túc số là đại diện cho toàn xã hội và sẽ
không giải quyết được vấn đề. Sieyès cho rằng phải có một cuộc triệu tập
toàn dân để lập Quốc hội Lập Hiến. Theo ông thì thành phần thứ ba gồm
có nông dân và tư sản thành thị mới có thẩm quyền và tư cách triệu tập
Đại hội đại biểu toàn quốc.
Tác phẩm của Sieyès gây vang động khắp nước Pháp. Cách mạng bùng
nổ. Ngày 17.06.1789 đúng theo đề nghị của Sieyès, Đại hội Toàn Dân tuyên
bố tự triệu tập Quốc hội Lập Hiến và tự nhận là có thẩm quyền lập hiến.
Sau một thời kỳ tham vấn các đại biểu quyết định đưa ra Bản Tuyên Ngôn
Nhân Quyền và Dân Quyền vào ngày 26.08.1789. Bản Tuyên Ngôn này được ghi
lại trong Hiến pháp Cách mạng đầu tiên. Hai Hiến pháp sau đó có lập lại
với một vài tu chỉnh. Sau một thời kỳ dài thảo luận, tháng chín năm
1791 Quốc hội Lập Hiến chung quyết Hiến pháp mới để quy định chế độ quân
chủ lập hiến cho Pháp. Dù Hiến pháp tháng chín được ghi nhận như là một
mô hình cho các nước Tây Âu, nhưng tại Pháp lại không có hiệu lực, sau
đó bị thay đổi.
Một đặc điểm của Hiến pháp tháng chín 1791 là không phân biệt giữa
thẩm quyền lập hiến và thẩm quyền tu chỉnh. Các đại biểu giải thích là
họ có ý thức vấn đề, nhưng tin rằng công trình lập hiến là hoàn chỉnh và
muốn tránh việc thay đổi trong tương lai, cho dù họ công nhận là trên
lý thuyết toàn dân có quyền thay đổi. Một vấn đề khác là nên thay đổi
từng phần hay toàn bộ Hiến pháp. Các đại biểu cho rằng việc thay đổi một
phần chi tiết có thể được Quốc hội đảm nhận, nhưng thay đổi toàn bộ
phải thuộc về toàn dân.
Điều 1 phần VII Tu chỉnh Hiến pháp quy định: Quốc hội Lập Hiến
tuyên bố rằng đất nước có một quyền bất khả thời tiêu về việc thay đổi
Hiến pháp. Tuy nhiên, khi xét rằng sẽ thích hợp hơn với quyền lợi quốc
gia với những phương tiện do chính Hiến pháp đề ra, thì có quyền thay
đổi những điều khoản nào kinh nghiệm cho thấy là không phù hợp, Quốc hội
đề ra những thủ tục tu chỉnh Hiến pháp theo hình thức quy định sau đây…
Để thực hiện mục tiêu này, Quốc hội Lập Hiến đưa ra một thủ tục nghiêm
nhặt hơn với việc tu chỉnh Hiến pháp.
Ngoài vấn đề soạn Hiến pháp mà cả việc thay đổi chế độ quân chủ
cũng được thảo luận kể từ năm 1792. Tranh luận xảy ra khi một Đại biểu
tuyên bố là Hiến pháp mới là một căn bản pháp lý cho việc huỷ bỏ chế độ
quân chủ. Chủ tịch Quốc hội phản bác là hủy bỏ Hoàng gia là vi hiến,
nhưng quan điểm này không được toàn thể Quốc hội và dân chúng đồng tình.
Ngày 10.08.1792 Hoàng triều bị sụp đổ. Đại hội bầu ra một Quốc hội Lập
Hiến để soạn thảo Hiến pháp mới. Ngay phiên họp đầu tiên 21.09.1792 Quốc
hội đồng thanh phê chuẩn việc truất bỏ chế độ quân chủ và Hiến pháp
không được ban hành nếu không có sư đồng thuận của toàn dân. Tháng 7 năm
1793 Hiến pháp mới ra đời với sự chuẩn nhận của đa số dân chúng.
Vì chiến tranh trong thời Robespierres nên Quốc hội Lập Hiến dời
việc phê chuẩn Hiến pháp mới cho đến khi có hoà ước. Sau khi chế độ
Robespierres sụp đổ, Hiến pháp mới ra đời vào tháng tám năm 1795. Nhưng
khủng hoảng Hiến pháp liên tục xảy ra kéo theo nhiều xáo trộn chính trị.
Tháng 11 năm 1799 Napoleon Bonaparte lên nắm quyền, một Hiến pháp mới
ra đời và được dân chúng chuẩn nhận. Qua trưng cầu dân ý vào năm 1802
Napoleon nắm quyền Tổng Tài trọn đời và năm 1804 được toàn dân tôn vinh
làm vua nước Pháp.
Truyền thống Đức
Dù Cách mạng Pháp có ảnh hưởng sâu đậm đến công luận và khái niệm
về thẩm quyền lập hiến được học giới thảo luận, nhưng những Hiến pháp
đầu tiên vào đầu thế kỷ XIX tại Đức đã không minh thị thẩm quyền lập
hiến thuộc về toàn dân, mà chỉ nêu lên Hiến pháp là sự tương thuận giữa
Hoàng gia và đại biểu dân chúng, đặc biệt là các hoàng tộc điạ phương,
một hình thức nhằm tránh các phong trào đòi hỏi dân chủ. Phong trào Cách
mạng vào năm 1848 bắt đầu gây ý thức vấn đề này khi kêu gọi soạn thảo
Hiến pháp toàn nước Đức mà không cần sự hợp tác của Hoàng gia. Quốc hội
Lập Hiến triệu tập tại Frankfurter Paulskirche vào tháng năm 1848 và
biểu quyết Hiến pháp (Deutsche Reichsverfassung) vào 28.3.1849. Hiến
pháp 1849 tuy đề cao một vài yếu tố dân chủ nhưng lại không công nhận
quyền dân tộc tối thượng như Pháp. Thoạt đầu các tiểu bang không chuẩn
nhận Hiến pháp này, nhưng về sau do áp lực của dân chúng mà Hiến pháp
được chấp nhận và Quốc hội Lập Hiến giải tán.
Nước Đức (Das Deustche Reich) thành hình vào năm 1871 do việc quyết
định mở rộng các lãnh thổ ở Bắc Đức với sự đồng thuận của các lãnh chúa
địa phương và đại biểu dân chúng. Việc kết ước này không đề cập tới
thẩm quyền lập hiến. Luật Hiến pháp của Đức hình thành trong một bối
cảnh lịch sử và truyền thống tư duy khác biệt. Chủ thuyết lập hiến của
Đức không theo truyền thống chung của các nước phương Tây. Lập luận
chính cho là không phải dân chúng mà nhà nước có quyền tối thuợng. Hiến
pháp cũng giống như các loại luật khác và được hiểu là một hành vi bày
tỏ ý chí của nhà nước. Tất cả luật pháp đều có thể bị thay đổi, nhưng
luật Hiến pháp phải qua thủ tục khó khăn hơn.
Georg Jellinek là học giả luật Hiến pháp có đề cập đến thẩm quyền
lập hiến qua tác phẩm Allgemeine Staatslehre. Đây là một sách giáo khoa
chuẩn mực nhất trong thời kỳ Cộng hoà Weimar. Jellinek giải thích nhà
nước và dân tộc là hai khái niệm đồng nghiã, luận thuyết này thuộc lý
thuyết cổ điển nhất. Từ suy luận này mà khái niệm về quyền dân tộc tự
quyết và ý chí nhà nước có tính đồng nhất. Cách hoà đồng hai ý chí này
có ảnh hưởng đến sự phát triển học thuyết thẩm quyền lập hiến về sau.
Sai lầm của Jellinek là đồng hóa tất cả các cá nhân sống trong xã
hội vào một hình thức dân tộc thống nhất, một tập thể thống nhất. Đúng
hơn, cá nhân là một thành viên của dân tộc, một khuôn khổ xã hội có tổ
chức với một hệ thống luật lệ chung. Với hình thức này thì việc bày tỏ ý
chí của toàn dân là điều khả thi. Thực tế cho thấy không bao giờ có một
ý chí thống nhất cuả toàn dân, mà ý chí này là một khái niệm luật pháp
tương đối. Nguồn gốc của quyền lực không tự nhiên có sẳn trong một dân
tộc khi nhà nước chưa thành hình, ý chí của dân tộc được thể hiện sau
khi nhà nước được tổ chức nề nếp. Tùy theo hình thức tổ chức về cơ chế
đại diện toàn dân mà thẩm quyển quyết định tối cao của nhà nước được quy
định và có thể thuộc về Hoàng gia.
Jellinek cho rằng giá trị cuả luật pháp tùy vào mức độ tin tưởng
của dân chúng, mà phần lớn do khả năng thuyết phục, một vấn đề thuộc về
hiện tượng tâm lý đại chúng trong xã hội, đặc biệt hướng về các thành
phần trung lưu ít hiểu biết về luật lệ. Về ảnh hưởng của Quốc hội trong
thời Cách mạng Pháp ông giải thích là những người làm Cách mạng cũng tin
là nhà nước quân chủ có dựa vào nguyên tắc quyền dân tộc tự quyết và
nhà vua là công chức để thực hiện ý chí chung. Nhưng qua hành động Cách
mạng của toàn dân và không có sự chống đối mà niềm tin này trở thành
thực tại luật pháp.
Năm 1909 Egon Zwieg cho ra đời một tác phẩm với chuyên đề Cách mạng
Pháp và thẩm quyền lập hiến. Zwieg cho là thẩm quyền lập hiến là một
giai đoạn khởi đầu soi sáng cho luật Hiến pháp. Cuối cùng quyền lực đem
tư cách pháp nhân cho nhà nước.
Sau thế chiến thứ nhất Quốc hội Lập Hiến thành hình. Hiến pháp được
Quốc hội soạn thảo và chuẩn nhận vào ngày 11 tháng 8 năm 1919. Thủ tục
lập hiến của Hiến pháp Weimar (WRV) dựa vào nguyên tắc thẩm quyền lập
hiến của toàn dân. Sự phúc quyết của toàn dân không cần thiết. Điều 1
Khoản 2 WRV quy định: "Quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân". Điều 181 WRV ghi: "Thông qua Quốc hội nhân dân Đức biểu quyết và chuẩn y Hiến pháp này. Hiến pháp này có hiệu lực kể từ ngày công bố."
Dù Hiến pháp dựa thẩm quyền lập hiến của toàn dân làm cơ sở, nhưng
học giới kéo dài việc tranh luận giá trị khái niệm này. Quan điểm đối
nghịch nổi bật nhất là Gehard Anschütz. Khi bình luận về luật Hiến Pháp
Weimar, ông lập luận rằng phân biệt thẩm quyền lập pháp và thẩm quyền
lập hiến là hoàn toàn xa lạ trong truyền thống luật Đức. Không giống như
tại Bắc Mỹ, thẩm quyền lập hiến tại Đức không thể cao hơn thẩm quyền
lập pháp; Hiến pháp không thể đứng lên trên Lập pháp; Hiến pháp là một
phương tiện mẩu mực để Lập pháp có nghĩa vụ chấp hành theo đúng hình
thức quy định việc thay đổi Hiến pháp.
Điều 76 WRV quy định Hiến pháp có thể thay đổi qua thủ tục trưng
cầu dân ý hay qua sự đồng thuận với đa số tuyệt đối của hai cơ quan
Reichstag và Reichsrat. Túc số cần thiết là 2/3 đại biểu. Theo quan điểm
chung của luật giới chính túc số 2/3 này làm cho việc thay đổi Hiến
pháp có giá trị pháp lý, nên không cần quy định vấn đề thay đổi Hiến
pháp hay ghi vào trong Hiến pháp. Để đạt được túc số này là khó khăn
trong thực tế và thay đổi luật thông thường không cần túc số này.
Giải thích điều 76 WRV đem lại nhiều tranh luận, nhưng thuyết phục nhất là ý kiến của Carl Schmitt. Trong hai tác phẩm Chế độ Độc Tài năm 1921 và Lý thuyết Luật Hiến pháp
năm 1928 Schmitt đã đào sâu vấn đề thẩm quyền lập hiến. Ông cho rằng
khái niệm này nhằm giới hạn cho mọi thay đổi Hiến pháp. Hiến pháp chỉ có
giá trị khi nào chính toàn dân thể hiện ý chí lập hiến. Ý nghĩa của
Hiến pháp không nằm trong một vài điều khoản của Hiến pháp mà Hiến pháp
là một toàn bộ bản văn và là một quyết định cơ bản về một trật tự chính
trị cho cả nước. Thủ tục lập hiến đòi hỏi điều kiện tiên quyết là có sự
thống nhất về ý chí chính trị, một quyết định có ý thức của toàn dân về
thẩm quyền này.
Ông phân biệt Hiến pháp, Verfassung (G), Constitution (E), và luật
Hiến pháp Verfassungsgesetzte (G), Constitutional law (E). Hiến pháp
phản ảnh ý chí chính trị lập hiến của toàn dân trong việc quy định cấu
trúc và thẩm quyền của các cơ quan nhà nước. Đây là điều kiện tiên khởi
để Hiến pháp ra đời và có gía trị tối thượng. Hiến pháp tạo nên giá trị
cho luật Hiến pháp. Luật Hiến pháp thành văn chỉ là những điều khoản quy
định để thi hành ý chí lập hiến qua Hiến pháp. Thẩm quyền lập hiến
không thể được coi là mất đi sau khi Hiến pháp ra đời, mà nó tồn taị mãi
bên cạnh và bên trên Hiến pháp. Bất cứ lúc nào Hiến pháp cũng có thể bị
thay đổi bởi một Hiến pháp mới khi toàn dân quyết định sử dụng thẩm
quyền lập hiến.
Khi Hiến pháp có quy định thủ tục thay đổi Luật Hiến pháp, thì vấn
đề thẩm quyền được đặt ra. Theo Schmitt, nếu không có các điều khoản
thẩm quyền này, thì thẩm quyền lập hiến của toàn dân sẽ quyết định.
Ngược lại, khi có điều khoản quy định thẩm quyền này, thí dụ như Điều 76
WRV, vấn đề sẽ khác đi. Điều 76 WRV ủy quyền cho thay đổi luật Hiến
pháp nhưng toàn dân vẫn phải bảo lưu về thẩm quyền lập hiến. Schmitt
giải thích là điều 76 WRV đã không phân biệt được sự khác nhau giữa Hiến
pháp và Luật Hiến pháp. Thẩm quyền thay đổi ở đây chỉ là thay đổi Luật
Hiến pháp, không phải thay đổi Hiến pháp; Hiến pháp phải luôn được bảo
tồn. Cơ quan chức năng không được ủy quyền chung quyết Hiến pháp mới và
đề ra những nguyên tắc về thẩm quyền tu chỉnh. Tất cả các điều khoản quy
định tu chỉnh không thể bị thay đối trong bất cứ hoàn cảnh nào.
Sieyès và Schmitt giải thích về khái niệm thẩm quyền lập hiến khác
nhau. Sieyès cho là thẩm quyền này bắt buộc phải thuộc về toàn dân,
không ai khác hơn và Schmitt cho là không nhất thiết mà giải thích rộng
hơn. Thẩm quyền này thuộc về ý chí của cơ quan nào có đủ quyền lực để
đưa ra một quyết định toàn bộ về một trật tự chính trị chung cho đất
nước. Ý chí này trước tiên thuộc về toàn dân, mà cũng có thể thuộc về
Hoàng gia, một nhóm người hay một tổ chức. Đối với Hiến pháp Weimar,
Schmitt cho là thẩm quyền lập hiến thuộc về toàn dân.
Ngày 24 tháng 3 1933, để khởi đầu chế độ Đức Quốc Xã, Quốc hội Đức
với một đa số đã áp dụng điều 76 WRV để ủy quyền cho chính phủ ra luật
(Ermächtigungs-gesetz). Từ nay, chính phủ có quyền ban hành luật và thay
đổi những điểu khoản của Hiến pháp mà không cần thông qua Quốc hội. Về
phương diện hình thức, Hiến pháp Weimar vẫn còn giá trị trong suốt thời
kỳ Đức quốc xã, nhưng Hiến pháp không có hiệu lực trong thực tế. Học
thuyết vể thẩm quyền lập hiến được sống lại và thảo luận sau 1945.
Đến năm 1949 Luật Căn Bản của Cộng Hoà Liên Bang Đức ra đời, đây là
một loại Hiến pháp, nhưng do tình thế lịch sử mà không thể có chính
danh Hiến pháp. Nhà lập hiến chấp nhận giá trị học thuyết thẩm quyền lập
hiến của toàn dân. Ngay trong phần mở đầu nhà làm luật đã ghi thẩm
quyền lập hiến thuộc về toàn dân, đây là một bằng chứng.
Hình thức thể hiện
Thẩm quyền lập hiến có đặc tính nguyên thuỷ, trực tiếp và cơ bản để
thể hiện ý chí chính trị và mang một tầm vóc lịch sử. Nhưng nó thể hiện
bằng cách nào trong thực tế?
Hiến pháp không thể quy định và giới hạn cách thể hiện này, vì đây
là một thực tế chính trị sinh động nên luật giới dè dặt hơn. Tiên đoán
và giải quyết mọi diễn biến chính trị không thuộc phạm vi của họ. Họ lại
không thể luật hoá mức độ một ý chí Cách mạng có hậu quả pháp lý là hủy
bỏ hay tu chỉnh Hiến pháp. Dù không thể quy định một luật thủ tục cho
hậu quả thẩm quyền lập hiến, nhưng luật giới có thể tiên đoán một số
hình thức thể hiện cơ bản nhất có thể xảy ra. Hai phương cách chính để
thể hiện thẩm quyền lập hiến là soạn thảo hay tu chỉnh Hiến pháp.
Toàn dân có điều kiện thuận lợi hơn để thể hiện thẩm quyền lập hiến
khi sống trong một nước dân chủ. Việc phát triển và thực hành các thủ
tục dân chủ dễ dàng gây ảnh hưởng này, dù là gián tiếp. Ngược lại, việc
thể hiện này quá khó khăn trong một đất nước toàn trị.
Theo Sieyès, quan trọng nhất là cần phân biệt hai khái niệm thẩm
quyền lập hiến và thẩm quyền hiến định. Thẩm quyền lập hiến có tầm vóc
chính trị quy mô và tác động việc thay đổi Hiến pháp, nên cần phải đưa
ra khỏi khuôn khổ giá trị tự tại của Hiến pháp. Giới hạn này đã có trong
lý thuyết, nhưng để bảo đảm hơn nửa trong thực tế thì thẩm quyền lập
hiến cần phải tách biệt với thẩm quyển lập pháp. Muốn đạt mục tiêu này
thì giá trị quy phạm của luật Hiến pháp phải được nâng cao. Các cơ quan
hiến định và tất cả mọi quyền hiến định của các cơ quan này phải đặt
dưới Hiến pháp.
Khác với Sieyès, Schmitt đề ra bốn thủ tục tiêu biểu khi dựa vào thành quả Cách mạng Pháp và truyền thống Đức.
Một là toàn dân bầu ra Quốc hội Lập Hiến. Quốc hội có hai
nhiệm vụ dự thảo và chung quyết Hiến pháp. Theo cách này thì không cần
đưa ra dân chúng để phúc quyết hay trưng cầu dân ý. Tại Đức Quốc hội Lập
Hiến Weimar soạn thảo và chung quyết Hiến pháp và kết qủa là Hiến pháp
Weimar 1919 ra đời. Do ảnh hưởng thời kỳ Cách mạng vào tháng 11 và 12
năm 1918, Quốc hội chung quyết chống lại chế độ quân chủ, đề ra chế độ
cộng hoà dân chủ và nguyên tắc dân chủ đại nghị.
Hai là toàn dân bầu ra Quốc hội Lập Hiến, nhưng chỉ có nhiệm
vụ soạn thảo bản văn Hiến pháp mà không có quyền chung quyết và toàn
dân quyết định. Các Hiến pháp tiểu bang tại Đức sau năm 1945 đã theo
cách này. Tại các tiểu bang Bayern, Baden-Württemberg, Rheinland-Pfalz,
Bremen và Nordrhein-Westfalen Quốc hội soạn thảo ra Hiến pháp và dân
chúng chuẩn nhận Hiến pháp.
Ba là hình thức trưng cầu dân ý, một hình thức dân chủ trực
tiếp. Một số dân chúng tự nguyện tập hợp lại và đề xuất việc soạn thảo
hay tu chỉnh Hiến pháp hoặc thay đối cấu trúc một cơ quan hiến định. Thủ
tục này áp dụng rộng rải nhất tại Thụy Sĩ. Điều 119 của Hiến pháp Thụy
Sĩ quy định vấn đề dân có quyền duyệt xét lại Hiến pháp và không quy
định một giới hạn nào về nội dung hay hình thức. Tại hai tiểu bang của
Đức là Bayern và Baden-Württemberg có quy định chặt chẻ hơn về trưng cầu
dân ý; đề xuất trưng cầu dân ý chỉ làm thay đổi một vài điều khoản
trong luật Hiến pháp, nhưng không được thay đổi toàn bộ Hiến pháp.
Bốn là thủ tục trưng cầu dân ý về tính hơp hiến của một điều
khoản hay một đạo luật mà chính quyển đã ban hành. Thủ tục này được
thực hiện nhiều lần dưới thời Napoleon vào những năm 1799, 1802, 1804,
1815 và 1852. Đây là một hình thức mà chính phủ Cách mạng muốn lấy lòng
dân nhanh chóng hơn, mà về sau tướng De Gaulle cũng áp dụng vào thời Đệ
Ngũ Cộng Hoà.
Ngoài bốn thủ tục trên còn một cách khác để chuẩn bị cho việc thể
hiện thẩm quyền lâp hiến, mà điển hình là tích cực tham gia của toàn dân
trong việc dùng quyền tự do hội họp, tự do baó chí và ngôn luận. Khi
người dân ý thức về vai trò công dân trong tiến trình dân chủ hoá, đặc
biệt nhất là quan tâm đến về các vấn đề xã hội và thay đổi luật pháp,
thì điều kiện thể hiện này thuận lợi hơn.
Kết luận
Vì bối cảnh lịch sử và trình độ phát triển dị biệt nên kinh nghiệm
quốc tế trình bày ở đây không có cơ sở để so sánh với thực tế Việt Nam.
Nếu chấp nhận giá trị phổ quát của khái niệm từ các nước phương Tây làm
chuẩn thì chúng ta thấy nguời dân Việt chưa hề có cơ hội thể hiện thẩm
quyền lập hiến vì bốn nghịch lý hiển nhiên.
Một là, dù công nhận nhân dân là tác giả của Hiến pháp,
nhưng nền tảng của nhân dân là liên minh giai cấp công nhân với nông dân
và đội ngũ trí thức do Đảng lãnh đạo. Khẳng định này không phân biệt
hai phạm vi nhà nước và xã hội trong mô hình hiện đại.
Hai là, sửa đổi Hiến pháp có mục đích thể chế hoá kịp thời
chính sách của Đảng. Hiến pháp phải bám sát các cương lĩnh, nghị quyết
của Đảng và ghi nhận những thành tựu đất nước do Đảng khởi xướng. Kết
luận này không tôn trọng ý chí lập hiến của toàn dân.
Ba là, nhân dân thực hiện quyền làm chủ Hiến pháp thông qua
Quốc hội. Quốc hội là một cơ chế Đảng cử dân bầu, nên thẩm quyền chỉ là
gián tiếp và phụ thuộc. Do Đảng đứng trên Hiến pháp và có thẩm quyền tối
thượng và nguyên thuỷ tạo hình cho Hiến pháp, nên Hiến pháp không phải
là công trình của toàn dân.
Bốn là, để bổ túc cho khiếm khuyết này, nhân dân cần có luật
về trưng cầu dân ý để có cơ hội quyết định trực tiếp các vấn đề hệ
trọng của đất nước. Nhu cầu này chưa được Đảng quan tâm nên triển vọng
là mơ hồ.
Dù thông tin của cộng đồng mạng và trào lưu đòi hỏi dân chủ hoá
đang đóng góp đáng kể, nhưng còn rất nhiều yếu tố khác tác động đến hình
thức thể hiện thẩm quyền lập hiến trong tương lai cần tìm hiểu và vượt
khỏi giới hạn của bài viết này.
Cùng một tác giả, sách đã xuất bản:
- Quan điểm của Phật giáo trước các vấn đề hiện đại
- Tủ sách Đạo Phật Ngày Nay 126, Nxb Hồng Đức 2012
