Chế độ nghị viện, chế độ tổng thống, lựa chọn nào thích hợp cho Việt Nam? (kì 1)

Phan Thành Đạt

Theo Cùng Viết Hiến Pháp

Tam quyền phân lập là điều kiện đầu tiên của một Nhà nước tự do

Điều 19 Hiến pháp Pháp, ngày 04 tháng 11 năm 1848)

Trên thế giới hiện nay có ba thể chế chính trị phổ biến, chế độ nghị viện ở Châu Âu, chế độ tổng thống ở Châu Mỹ và chế độ độc đoán ở các nước thiếu dân chủ. Chế độ nghị viện và chế độ tổng thống được xây dựng dựa trên nguyên tắc tam quyền phân lập, đa đảng, có nền tư pháp độc lập và tôn trọng quyền con người. Chế độ độc đoán hay độc tài hoạt động theo nguyên tắc quyền lực tập trung trong tay một người duy nhất hay một nhóm người. Chế độ chính trị thiếu dân chủ không chấp nhận tam quyền phân lập, các quyền cơ bản của con người có thể bị vi phạm trong bất cứ hoàn cảnh nào, nếu nhà lãnh đạo nhận thấy các quyền đó ảnh hưởng trực tiếp đến an ninh trật tự do mình thiết lập ra, hoặc có hại đến sự sống còn của hệ thống chính trị. Các nước theo học thuyết Mác-Lênin và các nước chọn đạo hồi là giáo lí chính thống đều phủ nhận thể chế chính trị phương Tây.

Thể chế chính trị phương Tây được phổ biện rộng rãi ở nhiều nước vì đảm bảo được các quyền cơ bản của con người và là động lực phát triển kinh tế xã hội. Dân chủ đã trở thành khát vọng của các dân tộc trong bối cảnh toàn cầu hóa hiện nay. Thể chế chính trị phương Tây được nhiều nước ở Châu Phi, Châu Mỹ la tinh…áp dụng.

Chế độ nghị viện là hệ thống chính trị thuần túy của Tây Âu, nguyên tắc tam quyền phân lập tương đối được thể hiện bằng hai phương tiện chính trị hiệu quả, quyền bỏ phiếu bất tín nhiệm và quyền giải tán Quốc hội. Chế độ nghị viện được chia thành hai kiểu, chế độ nghị viện chịu trách nhiệm đơn và chế độ nghị viện chịu trách nhiệm kép (tạm dịch), trong chế độ nghị viện có trách nhiệm đơn, Chính phủ chỉ chịu trách nhiệm trước Nghị viện, trong chế độ nghị viện trách nhiệm kép, Chính phủ chịu trách nhiệm đồng thời trước Nghị viện và Tổng thống.

Trong chế độ tổng thống, (tiêu biểu là mô hình chính trị của nước Mỹ), hai phương tiện gây áp lực chính trị là bỏ phiếu bất tín nhiệm và giải tán Quốc hội không tồn tại. Vì thế, chế độ tổng thống ở Mỹ được xếp loại là thể chế chính trị theo nguyên tắc tam quyền phân lập triệt để. Chế độ chính trị Mỹ được Hiến pháp 1787 quy định cụ thể. Các nhà lập hiến Mỹ tham khảo mô hình chính trị ở Anh, họ theo quan điểm của Montesquieu về tổ chức quyền lực để đảm bảo tính độc lập tương đối giữa các cơ quan (chương 7, Hiến pháp Anh, Tinh thần luật, 1748).

Chế độ nghị viện phổ biến tại nhiều nước Châu Âu. Đặc điểm chung của mô hình này như sau: Tổng thống được Hiến pháp trao cho các quyền mang tính tượng trưng, trong khi đó, Thủ tướng nắm giữ quyền hành pháp thực sự. Thủ tướng là lãnh tụ của các đảng phái chiếm đa số ghế tại Nghị viện và nhận được sự ủng hộ của Nghị viện, để thực thi các chính sách của Chính phủ. Chế độ nghị viện đảm bảo khá tốt các nguyên tắc dân chủ, tuy nhiên chế độ này cũng bộc lộ một số nhược điểm. Để hình thành được một tập hợp đa số tại Nghị viện, các đảng phái buộc phải liên minh, khi đó nhiều bất đồng về quan điểm chính trị dễ xảy ra, liên minh trở nên mong manh và có thể tan vỡ. Điều này dễ nhận thấy ở các nước dân chủ mới tại Đông Âu. Ở các nước như Anh, Pháp, Đức hạn chế này đã khắc phục được.

So với chế độ nghị viện, chế độ tổng thống đảm bảo ổn định chính trị tốt hơn. Tuy nhiên, cũng cần phải lưu ý, nước Mỹ là nước duy nhất trên thế giới theo chế độ tổng thống đúng nghĩa. Các nước Châu Phi và Nam Mỹ theo mô hình tổng thống, nhưng thể chế này bị áp dụng sai lệch và chuyển hóa thành chế độ độc đoán, ví dụ Vénézuéla với Hugo Chavez, Bolivia với Evo Morales, Zimbabwe với Robert Mugabe…

Liệu các thể chế dân chủ tiêu biểu này có thể trở thành mô hình chính trị cho Việt Nam trong tương lai? Việt Nam là đất nước có nền văn hiến lâu đời. Các di sản văn hóa cùng với truyền thống tốt đẹp được tổ tiên gìn giữ trong mấy nghìn năm lịch sử sẽ là điểm tựa để tiếp thu và chọn lọc những tiến bộ của thế giới. Liệu các giá trị dân chủ phương Tây có thể kết hợp được với những giá trị dân chủ truyền thống của Việt Nam được lưu giữ ở các làng quê Việt Nam qua nhiều thế hệ? Chính tâm hồn và trí tuệ Việt Nam phản ánh các giá trị dân chủ của người Việt Nam. Áp dụng thể chế chính trị của phương Tây sẽ góp phần làm tỏa sáng hơn nền văn hóa Việt Nam, sẽ tạo đà cho Việt Nam phát triển hay sẽ khiến Việt Nam rơi vào hỗn loạn như cảnh báo của một số bài viết trên các trang báo của Nhà nước?

Để trả lời được các câu hỏi trên. Chúng ta sẽ phân tích những điểm khác biệt giữa thể chế nghị viện và thể chế tổng thống (I) đồng thời tìm ra những điểm chung của hai chế độ này (II). Dựa trên những phân tích đó, chúng ta sẽ có một quyết định đúng đắn để chọn lựa một thể chế chính trị thích hợp cho đất nước (III), nhằm đảm bảo tự do, hạnh phúc, thực sự cho các thế hệ mai sau.

I. Đặc điểm khác biệt giữa chế độ nghị viện và chế độ tổng thống

Chế độ nghị viện hoạt động theo nguyên tắc tam quyền phân lập tương đối (A), trong thể chế này, các cơ quan quyền lực luôn cộng tác với nhau. Chế độ tổng thống vận hành theo nguyên tắc tam quyền phân lập triệt để (B). Tuy nhiên, các cơ quan vẫn liên hệ với nhau trong những giới hạn nhất định để đảm bảo cân bằng quyền lực.

A. Tam quyền phân lập tương đối, đặc điểm cơ bản của chế độ nghị viện

Tam quyền phân lập trong chế độ tổng thống hay chế độ nghị viện luôn gắn liền với cân bằng quyền lực, có sự hợp tác hài hòa giữa các cơ quan quyền lực. Mỗi cơ quan có thẩm quyền riêng, cơ quan hành pháp không thể lấn quyền của cơ quan lập pháp và ngược lại. Tuy nhiên, điều này không có nghĩa là không có mối liên hệ nào giữa các cơ quan, bởi vì các chức năng quan trọng của Nhà nước trong lĩnh vực hành pháp, lập pháp và tư pháp sẽ không thực hiện được, nếu thiếu sụ hợp tác hiệu quả trong một giới hạn nhất định.

Khi một cơ quan lạm quyền bằng cách lấn át thẩm quyền của cơ quan khác, điều này sẽ gây ra bất ổn chính trị và đe dọa nền dân chủ. Chế độ chính trị có thể bị sụp đổ, nhà lãnh đạo chỉ có thể duy trì quyền lực dựa trên sự dối trá và sợ hãi. Cần có các phương tiện hữu hiệu để cân bằng quyền lực, “Để con người không thể lạm dụng quyền lực, bằng các biện pháp sẵn có, quyền lực cần ngăn chặn quyền lực” (Montesquieu), vũ khí để ngăn ngừa việc lợi dụng và thao túng quyền lực luôn tồn tại trong chế độ nghị viện.

Hai phương tiện gây sức ép hiệu quả trong chế độ nghị viện là bỏ phiếu bất tín nhiệm và giải tán Quốc hội. Hai vũ khí này cần được sử dụng trong hoàn cảnh thực sự cần thiết, và luôn cùng tồn tại để phủ định lẫn nhau. Nếu thiếu một trong hai phương tiện này, sẽ dẫn đến bất ổn chính trị. Nếu quyền giải tán Quốc hội không tồn tại, chế độ nghị viện sẽ có quyền lực tuyệt đối, ví dụ nền cộng hòa đệ tam và đệ tứ ở Pháp từ 1875 đến 1940. Nghị viện trong giai đoạn này có thể thông qua tất cả các đạo luật mà không vấp phải bất kì sự phản đối nào, Nghị viện có thể lật đổ Chính phủ vào mọi thời điểm. Nếu quyền bỏ phiếu bất tín nhiệm không có tính thực tế, cơ quan hành pháp sẽ có nhiều quyền quan trọng, và chế độ chính trị có nguy cơ chuyển thành chế độ tổng thống có quyền lực tuyệt đối. Ví dụ hoàn cảnh chính trị ở hầu hết các nước Châu Phi, sau khi giành độc lập vào những năm 60, thế kỉ XX. Những nước này có Hiến pháp dân chủ, thiết lập chế độ nghị viện theo mô hình của Anh và Pháp, nhưng do các điều kiện kinh tế, xã hội chưa đáp ứng được với mô hình dân chủ, thể chế chính trị ở các nước này chuyển hóa thành chế độ độc tài, quyền lực nằm trong tay Tổng thống mà không hề có cơ chế giám sát và ngăn ngừa lạm quyền.

Trong thể chế nghị viện, các thành viên Chính phủ và các nghị sĩ có sáng kiến đưa ra các dự luật. Nghị viện sẽ thảo luận các dự luật, đồng thời sửa đổi và bổ sung thêm các văn bản đó (ở các nước Bắc Âu, Nghị viện chỉ gồm một viện duy nhất, Nghị viện gồm hai viện ở các nước liên bang và các nước lớn). Tại Pháp 90 % các đạo luật được ban ra theo sáng kiến của Chính phủ. Cơ quan hành pháp và lập pháp hợp tác chặt chẽ trong quá trình làm luật. Tuy nhiên quyết định cuối cùng để đạo luật được thông qua vẫn thuộc về Nghị viện.

Chính phủ trong trường hợp khẩn cấp, có thể yêu cầu Nghị viện đồng ý cho phép một nghị định có giá trị ngang với một đạo luật được phép lưu hành trong một thời gian ngắn (điều 38, Hiến pháp Pháp năm 1958), nghị định khi đó có giá trị như một đạo luật tạm thời, với sự chấp thuận của Nghị viện. Nghị định sẽ hết giá trị, ngay khi một đạo luật có cùng nội dung được thông qua. Giải pháp này sẽ giúp Chính phủ thực hiện nhanh hơn các chính sách của mình, vì nếu chờ đợi một đạo luật, để cho phép Chính phủ thực hiện các chính sách, sẽ mất rất nhiều thời gian. Mối liên hệ giữa cơ quan hành pháp và lập pháp đảm bảo cho các thể chế vận hành hiệu quả hơn.

Hợp tác giữa các cơ quan công quyền còn được thể hiện qua thủ tục xét xử Tổng thống và các thành viên Chính phủ: Nghị viện chuyển thành Tòa án tối cao đặc biệt để luận tội Tổng thống. Nếu các bộ trưởng thiếu trách nhiệm vi phạm luật pháp. Các nghị sĩ và thẩm phán của Tòa án tối cao sẽ tiến hành xét xử (các điều 68, 68-1, 68-2, Hiến pháp Pháp năm 1958). Nghị viện trong tình huống đặc biệt này kiêm thêm vai trò tư pháp, nhằm xét xử các viên chức cao cấp trong bộ máy nhà nước. Thủ tục xét xử các nhà lãnh đạo (l’impeachment) cũng được thiết lập trong chế độ tổng thống (Điều 1, khoản 6, Hiến pháp Mỹ năm 1787).

Tam quyền phân lập tuyệt đối sẽ dẫn đến tình trạng bế tắc, khiến các cơ quan nhà nước không vận hành được. Nếu tình trạng này kéo dài sẽ dẫn đến sụp đổ cả hệ thống chính trị. Ví dụ, Hiến pháp Pháp năm 1791 thiết lập nguyên tắc tam quyền phân lập tuyệt đối, Quốc hội và cơ quan hành pháp đứng đầu là vua Louis XVI đều phủ định vai trò của nhau, xung đột chính trị đã diễn ra vì bất đồng quan điểm giữa nhà vua và các đại biểu của nhân dân.

Tam quyền phân lập triệt để trong mô hình chính trị của nước Mỹ có nhiều ưu điểm. Nếu không có các phương tiện gây sức ép chính trị, chế độ tổng thống có các giải pháp khác, để các cơ quan quyền lực gây ảnh hưởng lẫn nhau.

B. Tam quyền phân lập triệt để, đặc điểm cơ bản của chế độ tổng thống

Nguyên tắc tam quyền phân lập là đặc điểm nổi bật trong thể chế dân chủ, tuy nhiên, nguyên tắc này thực sự luôn được tôn trọng trong thực tế, hay chỉ tồn tại trên lí thuyết? Khi mà quyền lập pháp vẫn luôn lấn át quyền hành pháp và ngược lại. Montesquieu, nhà tư tưởng thời kì Ánh sáng, luôn lo lắng về thói đam mê quyền lực của con người và xu hướng lạm quyền của các nhà lãnh đạo. Ông cho rằng cần có cơ chế kiểm soát để đảm bảo cân bằng quyền lực (le checks and balances), nếu không, các quyền tự do của con người sẽ bị chà đạp. Luật pháp phải xuất phát từ bản chất của sự vật, luật pháp cần tạo ra những giới hạn mà con người không thể vi phạm. Montesquieu quan sát thể chế chính trị ở Anh, dựa theo đó, ông xây dựng nguyên tắc tam quyền phân lập. Thể chế chính trị nước Anh hướng đến sự ổn định, vua và Nghị viện hợp tác với nhau trong công tác lập pháp.

Tam quyền phân lập triệt để trong thể chế tổng thống vẫn gây nhiều tranh cãi. Dù Nghị viện không thể lật đổ Chính phủ và Tổng thống không có quyền giải tán một trong hai viện (đây là đặc điểm khác biệt nhất giữa thể chế ở Châu Âu và Mỹ), nhưng vẫn có các thiết chế gây sức ép giữa cơ quan hành pháp và lập pháp.

Tổng thống có quyền phủ quyết các dự thảo luật ở Thượng viện và Hạ viện. Nhưng Tổng thống không có quyền đưa ra sáng kiến để xây dựng các dự luật. Nhiệm vụ này thuộc về Nghị viện, tuy nhiên, Tổng thống vẫn có thể tác động đến quá trình hình thành các dự luật, bằng cách đề nghị các nghị sĩ thuộc đảng mình đưa ra các ý tưởng để xây dựng các đạo luật phù hợp với các chính sách đang thực thi.

Tổng thống là người trực tiếp ban hành các chỉ thị và nghị định quan trọng. Mỗi năm, Tổng thống ban hành khoảng 50.000 nghị định và chỉ thị ở Mỹ. Tổng thống có quyền bổ nhiệm các viên chức cao cấp trong bộ máy hành chính; Bổ nhiệm các quốc vụ khanh, các đại sứ, thẩm phán ở Tòa án tối cao…Tổng thống có thể đem quân ra nước ngoài trong một thời hạn nhất định trước khi có ý kiến của Thượng viện và Hạ viện. Sau sự kiện khủng bố ngày 11 tháng 9 năm 2001, Nghị viện thông qua một đạo luật cho phép Tổng thống áp dụng các biện pháp cần thiết để ngăn chặn các hoạt động khủng bố, kể các việc áp dụng các biện pháp có thể vi phạm đến quyền công dân, nếu điều đó là cần thiết. Dù Tổng thống được luật pháp ban cho nhiều quyền, nhưng khi có bất đồng chính trị giữa người đứng đầu cơ quan hành pháp với cơ quan lập pháp. Nghị viện vẫn lấn át Tổng thống. Các chính sách của Tổng thống dễ rơi vào bế tắc và không thực hiện được, vì một số nghị sĩ có quan điểm đối lập, đặc biệt là các nghị sĩ bảo thủ tại Thượng viện.

Barack Obama, ứng cử viên tổng thống năm 2012

Tổng thống Wilson là người đưa ra ý tưởng thành lập Hội Quốc Liên, tổ chức quốc tế tiền thân của Liên Hiệp Quốc, Thượng viện không chấp nhận kế hoạch này, vì các thượng nghị sĩ vẫn trung thành với chính sách biệt lập có từ thời Tổng thống Washington và Monroe. Kết quả là, nước Mỹ đưa ra ý định xây dựng một tổ chức quốc tế vì hòa bình, sau đó lại quyết định rút lui vì một thiểu số theo quan điểm bảo thủ ở Thượng viện. Năm 2000, Thượng viện Mỹ không chấp nhận việc phê chuẩn hiệp ước quốc tế cấm phổ biến vũ khí hạt nhân, kết quả là Tổng thống Georges W Bush đã từ chối ký hiệp ước này. Tổng thống Barack Obama mong muốn siết chặt quyền sử dụng súng, được điều sửa đổi thứ hai trong Hiến pháp Mỹ công nhận, nhưng dự luật bị cả Thượng viện và Hạ viện bác bỏ. Bằng các chính sách phong tỏa tại Nghị viện, Tổng thống Mỹ trở thành con lừa vô dụng. Cân bằng quyền lực nhằm ngăn chặn lạm quyền, lại dẫn đến bế tắc trong những hoàn cảnh đặc biệt.

Thượng viện có quyền phản đối việc bổ nhiệm các viên chức cao cấp, nếu Thượng viện không chấp thuận, Tổng thống buộc phải nhượng bộ vì không muốn có xung đột bất lợi với cơ quan này. Thông thường, Thượng viện nhân nhượng và phê chuẩn lựa chọn của Tổng thống. Nghị viện có quyền kết tội Tổng thống và các nhân vật cao cấp trong bộ máy hành chính theo thủ tục impeachment. Khi Tổng thống và các viên chức cao cấp phản bội tổ quốc, tham nhũng, hay lạm dụng quyền lực…Hạ viện sẽ tiến hành điều tra, Thượng viện sẽ trở thành Tòa án đặc biệt để kết tội Tổng thống và các quan chức cao cấp. Tổng thống Nixon vì nghe trộm tin tức, trong vụ Wategate năm 1973, bị báo chí phát hiện. Hạ viện tiến hành điều tra và Thượng viện chuẩn bị luận tội Tổng thống. Nhưng vụ việc bị gián đoạn giữa chừng, vì Nixon từ chức trước khi bị kết tội. Tổng thống Bill Clinton cũng bị xét xử trong vụ Monica Lewinski, nhưng ông được Thượng viện xử trắng án, vì vụ việc không đủ nghiêm trọng!

Nghị viện có quyền thông qua ngân sách. Điều này rất quan trọng, vì nó có ảnh hưởng trực tiếp đến các chính sách của Tổng thống, không có sự đồng ý của Nghị viện về các khoản chi tiêu cho ngoại giao, quốc phòng, an ninh…Tổng thống và toàn bộ cơ quan hành pháp không thể giải quyết được mọi việc. Cơ quan lập pháp luôn có ảnh hướng và gây sức ép với cơ quan hành pháp trong thể chế tổng thống. Cân bằng quyền lực chỉ có giá trị tương đối. Nhưng điều này không trái với quan điểm của Montesquieu. Vì khi ông quan sát chế độ chính trị ở Anh, Quyền lập pháp thuộc thẩm quyền của vua và hai viện. Ba đại diện này làm ra luật, Chính phủ là người thi hành luật và tuân theo pháp luật, cơ quan tư pháp giám sát quá trình thực hiện công việc của hai bên và thực hiện vai trò xét xử theo luật định. Vì lí do đó, cơ quan lập pháp luôn ở vị thế quan trọng hơn và là cơ sở cho hai cơ quan khác tồn tại.

Hệ thống chính trị của Mỹ và Châu Âu được xây dựng theo khuôn mẫu của nước Anh, vì vậy hai mô hình này có nhiều điểm chung. Cùng với thời gian, mỗi nước đều cố gắng xây dựng một chế độ chính trị hoàn hảo, thích hợp với điều kiện kinh tế, chính trị, văn hóa của mình. Không có một chế độ nghị viện duy nhất tại Châu Âu, nhưng có nhiều thể loại chế độ nghị viện. Ngược lại, có chế độ tổng thống tiêu biểu ở Mỹ và các chế độ chính trị theo mô hình nước Mỹ trên thế giới, nhưng đã có nhiều biến thái.