Tổng thống chế hay Nghị viện chế?

Dân luận

Phản hồi bài viết Nguyễn Gia Kiểng - Phản xạ Tổng thống

Sự phân biệt giữa hai hình thức thức tổ chức quyền lực chính trị nêu trên có lẽ không xa lạ với những người Việt lớn tuổi, nhưng chắc là không mấy quen thuộc với một số không ít các bạn trẻ hiện nay ở trong Nước. Ở đây chỉ xin làm một tóm lược những điểm căn bản nhất của hai hình thức tổ chức rất phổ biến đó, nhằm góp phần gợi mở để các bạn trẻ ấy tự tìm hiểu thêm.

Có nhiều sự khác biệt quan trọng giữa Tổng Thống Chế (TTC)( Presidential system) và Nghị Viện Chế (NVC, hay còn gọi là Đại Nghị Chế)(Parliamentary system), nhưng tiêu chuẩn chính yếu để phân biệt là mức độ phân chia giữa hai quyền, hay hai ngành, LẬP PHÁP và HÀNH PHÁP (Executive and Legislative branches): Trong TTC hai ngành Lập pháp và Hành pháp hoàn toàn biệt lập và độc lập với nhau; Quốc Hội, hay Nghị viện, nắm quyền lập pháp, làm ra luật (laws); Tổng Thống, người được cử tri trực tiếp bầu, nắm quyền hành pháp, tức là thi hành và áp dụng luật. Còn trong NVC thì hai quyền này tập trung vào trong tay Quốc Hội hay Nghị viện, là cơ quan bầu chọn ra vị Thủ Tướng, người nắm quyền hành pháp.

Trong TTC, mọi dự luật (bills) là do quốc hội soạn thảo, biểu quyết, xong rồi chuyển qua cho TT để ký thành luật (laws). TT có quyền phủ quyết (veto), nghiã là không chấp nhận , trả dự luật về lại cho quốc hội. Quốc hội có thể vô hiệu hoá quyền phủ quyết đó của TT bằng cách tái biểu quyết dự luật với đa số 2/3 để dự luật trở thành luật. Ngoài quyền phủ quyết, TT có quyền đề nghị dự luật và gởi qua cho quốc hội thảo luận, biểu quyết. TT cũng có thể xử dụng quyền hành pháp của mình để ban hành, trong phạm vi hiến định, các chỉ thị (directives), điều lệ (regulations), hay luật hành chánh (administrative laws) để điều hành guồng máy chính quyền của mình. Quyền thẩm định một đạo luật, chỉ thị, điều lệ hay luật hành chánh có phù hợp với hiến pháp hay không thuộc về Tối Cao Pháp viện, toà án cao nhất, đứng đầu ngành tư pháp, độc lập hoàn toàn với hai ngành kia.

Nói rằng trong NVC hai quyền Lập pháp và Hành pháp tập trung vào tay quốc hội, hay nghị viện là vì người đứng đầu ngành hành pháp trong chế độ đó, thường là thủ tướng, là một thành viên của quốc hội, được chính đảng, hoặc liên minh chính đảng, chiếm đa số trong quốc hội đó chọn bầu ra. Vị thủ tướng này sẽ thành lập chính phủ (cabinet) gồm các bộ trưởng chọn trong chính đảng hay liên minh của mình. Vì thuộc về và do quốc hội bầu chọn, vị thủ tưởng của NVC chỉ chịu trách nhiệm trước quốc hội, có thể bị quốc hội bãi nhiệm bằng phiếu bất tín nhiệm, nhưng cũng có thể được quốc hội lưu nhiệm bao lâu đảng hay liên minh của ông vẫn còn chiếm đa số. Nghiã là vị thủ tướng trong NVC, trong nhiều trường hợp có thể giữ được ghế của mình khá lâu, không bị ràng buộc về nhiệm kỳ như tổng thống trong TTC.
Ngoài khác biệt căn bản trên, các biến dạng về sau này của TTC chỉ đặt trọng tâm trên mức độ phân chia quyền hành pháp, mà không hề thay đổi nét chính yếu của TTC là sự phân quyền rõ rệt giữa hành pháp và lập pháp.

Nhân đây cũng xin lưu ý đến sự phân biệt giữa Phân quyền và Tản quyền. Phân quyền (separation of power) là sự phân chia quyền lực chính trị theo chiều ngang thành 3 ngành chính: Lập pháp (làm luật); Hành pháp ( thi hành và áp dụng luật); và Tư pháp ( phân xử hay tài phán). John Locke, một người Anh, khoảng cuối thế kỷ 17 đã viết trong quyển Two Treatises of Government về nguyên tắc phân quyền. Mục đích chính của sự phân quyền là để tránh sự độc quyền, nhất là độc quyền của chế độ quân chủ. Về sau trong việc lập quốc, người Mỹ đã hiện thực hoá chủ trương phân quyền đó của John Locke, đưa vào trong hiến pháp của mình.

Còn tản quyền là sự phân chia quyền lực theo chiều dọc, từ trung ương ra các địa phương (decentralization). Việc tản quyền có khác nhau tuỳ theo quốc gia thuộc quy chế liên bang hay hay đơn nhất. Nếu là quốc gia theo chế độ liên bang (federation) thì sự phân chia quyền thường bao gồm cả phân quyền hàng ngang, tuy ở quy mô nhỏ hơn. Nghĩa là mỗi ở mỗi tiểu bang vẫn chia ra lập pháp (quốc hội), hành pháp ( thống đốc), và tư pháp. Trong khi đó thì ở quốc gia theo quy chế đơn nhất (unitary country), sự tản quyền, một cách căn bản chỉ là sự phân chia quyền lực hành chánh từ trên xuống, từ trung ương ra địa phương, không bao hàm sự phân quyền ra ba ngành như trong quy chế liên bang. Ngoại lệ ở đây là có những quốc gia, tuy theo quy chế đơn nhất, lại có những vùng tự trị ( autonomic regions). Những vùng tự trị đó đôi khi có cơ quan lập pháp riêng của mình.

Trở lại sự so sánh về TTC và NVC. Từ lâu rồi đã có nhiều tác gỉa nêu ra những ưu và khuyết điểm của hai hình thái tổ chức quyền lực chính trị đó. Mỗi hình thái đều có đủ hai phe; phe thì cho rằng hình thái này tốt hơn hình thái kia, phe thì nói ngược lại. Nghĩa là sự đánh giá của các tác gỉa chưa đạt được sự phân thắng bại cuối cùng rằng hình thái nào là tốt nhất, đáng đem ra áp dụng một cách rộng rãi, đồng nhất cho mọi quốc gia. Theo thiển ý thì sỡ dĩ có tình trạnh bất phân thắng bại như vậy là vì đa số các tác giả đã lượng định sự hay dỡ của mỗi hình thái đó một cách trừu tượng, không gắn liền sự đánh giá các hình thái đó với đặc điểm cụ thể của từng quốc gia về các mặt: văn hoá, địa lý, lịch sử, xã hội, kinh tế, v.v...

Chẳng hạn về văn hoá, có thể lấy Mỹ và Canada làm ví dụ. Hai quốc gia này chia chung biên giới với nhau, cùng có gốc gác từ Anh Quốc và Âu Châu, nhưng Mỹ theo TTC, còn Canada theo NVC. Cả hai quốc gia này đều thành công, đều phát triển tốt, đạt các chỉ số về phát triển nhân sinh ( Human Development Index), về Tự do kinh tế ( Index of Economic Freedom), và về Dân quyền ( Freedom House) cao nhất thế giới. Vậy vì sao hai quốc gia đó lại chọn hai hình thái tổ chức quyền lực khác nhau? Nhiều tác giả, như Alan Draper , Ansil Ramsay, hay Huntington chẳng hạn, đã cho rằng yếu tố chính dẫn đến sự chọn lựa hình thái quyền lực khác nhau giữa Mỹ và Canada là văn hoá. Nét khác nhau về văn hoá thể hiện ra ở việc người Canadians tôn trọng chính quyền hơn, ít đề cao cá nhân chủ nghĩa, quan tâm hơn đến lợi ích cộng đồng, và không quá đề cao business; trong lúc người Mỹ thì ngược lại.

Những yếu tố khác như lịch sử chẳng hạn cũng tác động mạnh đến sự lựa chọn và sự thành công của một trong hai hình thái quyền lực. Anh Quốc vốn đã có truyền thống lâu đời về nghị viện, các chính khách ở đó đã thừa hưởng nhiều đời kinh nghiệm về NVC. Rõ ràng lịch sử là yếu tố chính chi phối sự lựa chọn và thành công của người Anh đối với chế độ chính trị như vậy.

Các yếu tố thực tiễn khác cũng rất quan trọng trong sự lựa chọn giữa TTC và NVC. Đó là yếu tố địa lý và xã hội. Mỹ là một trường hợp đáng lấy làm ví dụ cho hai yếu tố quan trọng đó. Là một quốc gia rộng lớn với địa hình biến thiên đa dạng, cộng thêm vào đó là có nhiều sắc dân với bối cảnh văn hoá rất khác biệt. Trong điều kiện như vậy, sự thành công của nước Mỹ trong hơn 200 năm qua cho thấy rằng sự lựa chọn TTC song hành với quy chế liên bang là một sự lựa chọn rất đúng đắn. Giả dụ nếu lựa chọn khác đi, nghĩa là áp dụng hình thái NVC, thì Mỹ có lẽ đã không tồn tại và đứng ở tư thế quốc tế như hiện nay. Điểm quan trọng khác trong yếu tố xã hội là vấn đề giai cấp. Sẽ tuỳ theo giai cấp nào là mạnh nhất và cơ cấu của tầng lớp ưu tú trong xã hội của một quốc gia mà sự lựa chọn TTC hay NVC sẽ phát huy tối đa ưu điểm của mỗi hình thái tổ chức và đưa đến thành công.

Vắn tắt, theo thiển ý thì việc đánh giá hay chọn lựa hình thái tổ chức quyền lực chính trị nào, trong hai hình thái thông dụng hiện nay là TTC và NVC, là tốt hơn và phù hợp nhất cho mỗi quốc gia nên được thực hiện một cách thực tế, trong khung cảnh văn hoá, lịch sử, điạ lý, chính trị, xã hội và kinh tế của quốc gia đó. Mọi sự lượng định, hay lựa chọn trừu tượng khác, thiếu lưu tâm đến các đặc điểm vừa nêu e rằng sẽ không mang lại được bao nhiêu lợi ích, dù chỉ là những lợi ích nghị luận.

TRƯƠNG Đ. TRUNG