Nguyễn Minh Tuấn
Biểu tình là quyền tự do của công dân. Cách ứng xử với quyền biểu tình của công dân từ phía công quyền phản ánh mức độ tôn trọng nhân dân, tôn trọng Hiến pháp
[1]. Mặc dù biểu tình là một quyền hiến định, nhưng ở Việt Nam, nhiều
người còn tránh dùng từ “biểu tình”, thậm chí còn coi đây là một chủ đề
“nhạy cảm”, không nên bàn. Biểu tình có thực sự “đáng sợ” thế không? Ở
các nước hiện nay người ta quan niệm và có những cách thức nào để đưa
hoạt động này vào trật tự, nề nếp? Trên cơ sở tham khảo kinh nghiệm lập
hiến, lập pháp ở Cộng hòa liên bang (CHLB) Đức, bài viết đưa ra các đề
xuất hoàn thiện chế định này ở Việt Nam.
1. Cơ sở hiến định, nội dung và thực tiễn thực thi quyền biểu tình ở CHLB Đức
1.1. Cơ sở hiến định
Quyền biểu tình là một trong những cách thức quan trọng để công dân
bày tỏ chính kiến của mình. Điều 8 Luật Cơ bản Đức (Luật CB) [2] quy
định:
“1. Tất cả người Đức đều có quyền biểu tình một cách ôn hòa và không
vũ khí, không phụ thuộc vào sự đồng ý hay không của chính quyền.
2. Đối với những cuộc biểu tình được tổ chức ngoài trời, quyền biểu tình này có thể bị hạn chế bởi Luật” [3].
Từ quy định của Điều 8 Luật CB này, có thể rút ra những nhận định sau:
- Điều 8 đã minh thị rõ biểu tình là quyền của công dân, đồng thời
khẳng định nghĩa vụ của nhà nước phải tạo điều kiện để người dân được
thực hiện quyền biểu tình [4].
- Phạm vi bảo vệ của quyền này là tất cả người Đức, được hiểu là
những người có quốc tịch Đức, không phụ thuộc vào độ tuổi (dẫn chiếu
theo Điều 116 Luật CB).
- Ôn hòa và không sử dụng vũ khí là điều kiện bắt buộc đối với một cuộc biểu tình.
- Người biểu tình chỉ cần đăng ký theo thủ tục, trình tự pháp luật quy định.
- Trách nhiệm của cơ quan công quyền là tạo mọi điều kiện để người dân thực hiện quyền biểu tình.
1.2. Nội dung cơ bản của Luật Biểu tình ở CHLB Đức
Luật Biểu tình (Luật BT) của CHLB Đức lần đầu tiên được đăng công
báo ngày 24/7/1953 [5], có hiệu lực thi hành từ ngày 10/8/1953 [6].
Luật BT năm 1953 gồm có 33 Điều. Nội dung của Luật BT đề cập đến bốn
nội dung chính: những quy định chung; quyền nghĩa vụ của những người
tham gia biểu tình; quyền và nghĩa vụ của cảnh sát và xử lý vi phạm.
1.2.1.Những quy định chung
Nội dung biểu tình (Meinungskundgabe) về nguyên tắc là không bị giới
hạn. Người biểu tình có thể biểu tình về bất cứ vấn đề gì thuộc phạm vi
của quyền tự do ngôn luận (Meinungsfreiheit) [7].
Điều 1 Khoản 2 Luật BT quy định các trường hợp cấm biểu tình như:
- chống lại trật tự dân chủ tự do (die freiheitliche demokratische Grundordnung) đã được quy định tại Điều 18 Luật CB;
- nhằm mục đích kêu gọi Tòa án Hiến pháp tuyên bố giải tán một Đảng chính trị nào đó [8].
- ủng hộ một đảng phái đã được Tòa án Hiến pháp liên bang tuyên bố là đảng vi hiến và cấm hoạt động;
- tụ họp những hội mà theo Luật về Hội (Vereinsgesetz) và Điều 9 khoản 2 Luật CB đã cấm hoạt động.
Ngoài ra, người tham gia biểu tình không được sử dụng vũ khí hay
công cụ có tính bạo lực nào nhằm mục đích gây tổn thương hoặc làm thiệt
hại tài sản của người khác hay tài sản công (Điều 2 Luật BT); không được
mặc những trang phục, hoặc sử dụng những biểu tượng có tính chất thù
địch về mặt chính trị (Điều 3 Luật BT).
Một điều kiện quan trọng trong Luật BT là những người tham gia biểu
tình phải có chung ít nhất một mục đích (gemeinsamer zweck). Hiểu thế
nào là chung mục đích? Theo Tòa án Hiến pháp liên bang, “chung mục đích”
là “sự ràng buộc về nội dung của những người tham gia biểu tình, cùng
hướng tới ít nhất một mục đích cụ thể” [9]. “Một cuộc biểu tình có mục
đích chung” được hiểu là nhiều người cùng tham gia thể hiện chính kiến
của mình trong quan hệ với trật tự dân chủ của nhà nước. Những sự kiện do tư nhân tổ chức mang tính giải trí, văn hóa không được gọi là biểu tình [10].
Về số lượng người tham gia biểu tình, Luật CB và Luật BT đều không
quy định rõ số lượng tối thiểu người tham gia biểu tình là bao nhiêu.
Các nhà khoa học luật hiến pháp cho rằng, cần căn cứ vào chính thuật ngữ
“Versammlung”, có nghĩa là một tập hợp, mà một tập hợp thì tối thiểu cần có ít nhất hai người tham gia. [11]
1.2.2. Quyền và nghĩa vụ của đoàn biểu tình
Bất cứ ai biểu tình ở ngoài trời phải tiến hành thông báo cho cơ quan có thẩm quyền chậm nhất trước 48 giờ,
trong đó phải nêu rõ: ai là trưởng đoàn, các thông tin về biểu tình và
chịu trách nhiệm về cuộc biểu tình (Điều 14 Luật BT). Việc sử dụng các
biểu ngữ nội dung gì phải được thông báo trước cho cảnh sát khi tiến
hành thông báo cho cơ quan có thẩm quyền về việc biểu tình (Điều 18 Luật
BT).
Như vậy, biểu tình không có nghĩa vụ phải xin phép (nicht genehmigungspflichtig), mà chỉ cần thông báo (Bekanntgabe).
Điểm đặc biệt trong Luật BT ở Đức là đã xác định rõ: trách nhiệm
của cơ quan có thẩm quyền là phải tổ chức các phương tiện giao thông
tại nơi diễn ra biểu tình để đảm bảo an toàn cho cuộc biểu tình.
Phán quyết số 69 của Tòa án Hiến pháp liên bang đã nêu rõ “các cơ quan
nhà nước phải có trách nhiệm tổ chức, tạo mọi điều kiện cho cuộc biểu
tình diễn ra một cách ôn hòa” [12]. Đoàn biểu tình chỉ cần công bố rõ
thời gian, địa điểm tổ chức biểu tình, còn việc đảm bảo trật tự an toàn
giao thông ra sao là thuộc trách nhiệm của cơ quan nhà nước.
Một điểm khá lý thú là Luật BT ở Đức quy định rất rõ về vai trò,
quyền hạn và trách nhiệm của “người trưởng đoàn”, theo đó, cuộc biểu
tình nào cũng phải có một người trưởng đoàn, đây sẽ là người tổ
chức tiến hành và chịu trách nhiệm về cuộc biểu tình. Người trưởng đoàn
sẽ chịu trách nhiệm theo dõi diễn tiến của việc biểu tình, chịu trách
nhiệm về việc biểu tình phải diễn ra một cách ôn hòa, không vũ khí (Điều
8, Điều 19 Luật BT).
Trong quá trình biểu tình, trưởng đoàn có quyền dừng hoặc chấm dứt
biểu tình bất cứ lúc nào, có thể tước quyền biểu tình của bất cứ ai có
hành động gây rối, hoặc không tuân theo chỉ đạo của trưởng đoàn (Điều 8,
Điều 19 Luật BT). Người bị trưởng đoàn đuổi khỏi đoàn biểu tình, phải
có nghĩa vụ rời khỏi đoàn biểu tình ngay lập tức, cảnh sát sẽ hỗ trợ
trưởng đoàn thực hiện đúng nhiệm vụ trong trường hợp người bị đuổi không
tuân theo yêu cầu của trưởng đoàn biểu tình (Điều 11 Luật BT).
Ngoài ra, Luật BT ở Đức cũng cho phép người trưởng đoàn có thể cử ra một số người trợ giúp biểu tình
(Ordner) từ thành viên của đoàn biểu tình đó (Điều 9 Khoản 1 Luật BT).
Những người trợ giúp biểu tình này phải được sự đồng ý của cơ quan có
thẩm quyền khi đăng ký biểu tình (Điều 18 Khoản 2 Luật BT). Trưởng đoàn
phải chịu trách nhiệm thông báo cho cảnh sát về những người trợ giúp
biểu tình này (Điều 9 Khoản 2 Luật BT).
1.2.3.Quyền và nghĩa vụ của cảnh sát
Điều 15 Khoản 1 Luật BT quy định, cơ quan có thẩm quyền có thể cấm
biểu tình hoặc cho phép biểu tình có điều kiện khi tại thời điểm chuẩn
bị tiến hành biểu tình hoặc đang biểu tình có những căn cứ rõ ràng cho
thấy việc biểu tình là gây nguy hiểm trực tiếp cho “trật tự chung”.
Cũng có nhiều tranh luận xung quanh thuật ngữ “trật tự chung”
(öffentliche ordnung), vì nhiều nhà khoa học pháp lý Đức cho rằng, đây
là một thuật ngữ “không xác định”, làm thế nào để biết được một hành vi
có trực tiếp xâm phạm đến trật tự chung hay không. Về vấn đề này, Tòa án
Hiến pháp liên bang đã giải thích thuật ngữ trật tự chung quy định tại
Điều 15 khoản 1 Luật BT rằng: “Đây không phải là cửa tử để hạn chế quyền
biểu tình. Khi áp dụng vào trường hợp cụ thể, cơ quan có thẩm quyền
phải căn cứ vào những tiêu chuẩn định lượng của Luật Hiến pháp như: phải
có đủ cơ sở pháp lý, có đủ bằng chứng thực tế xác minh, các biện pháp
áp dụng phải tương xứng với hành vi vi phạm” [13].
Ngay khi tuyên bố giải tán biểu tình, tất cả các thành viên lập tức
phải rời khỏi nơi biểu tình (Điều 13 Luật BT). Trong quá trình biểu
tình, không chỉ trưởng đoàn biểu tình mà cảnh sát cũng có thể yêu cầu
người không tuân thủ các quy định về Luật BT ra khỏi đoàn biểu tình
(Điều 18 Luật BT).
Cơ quan công quyền cũng không có quyền quay phim, chụp ảnh những người tham gia biểu tình,
trừ khi có căn cứ thực tế cho rằng, việc biểu tình đang gây nguy hiểm
trực tiếp cho an toàn và trật tự chung (Điều 12a Luật BT).
Về địa điểm tiến hành biểu tình, Luật quy định rõ đoàn biểu tình
không được tiến hành biểu tình tại các cơ quan lập pháp của liên bang
hay của bang cũng như Tòa án Hiến pháp liên bang (Điều 16 Khoản 1). Cũng
nên phân biệt rõ rằng Luật chỉ cấm biểu tình chứ không cấm những hoạt
động như lễ hội quần chúng được tổ chức định kỳ, lễ hành hương hoặc các
hoạt động tôn giáo ngoài trời được diễn ra ở những địa điểm này (Điều 17
Luật BT).
1.2.4. Xử lý vi phạm
Tùy thuộc vào tính chất, mức độ của hành vi, Luật BT của Đức phân
biệt khá rõ xử lý hình sự và xử lý hành chính (Điều 29, Điều 29a Luật
BT).
Nhằm đảm bảo trật tự và an toàn cho hoạt động biểu tình, các nhà làm
luật Đức quy định rõ trách nhiệm hình sự đối với hành vi vi phạm pháp
luật biểu tình tại Điều 21 Luật BT: “Ai đe dọa, chia rẽ, gây trở ngại
hoặc ngăn cản cuộc biểu tình hợp pháp bằng các hành động bạo lực sẽ bị
phạt tù đến 3 năm hoặc bị phạt tiền”. Quy định này là đã xác định rõ chế tài đối với bất kỳ ai, kể cả người thi hành công vụ xâm phạm quyền tự do biểu tình hiến định của người dân.
Về trách nhiệm của người tham gia biểu tình, sau khi đã có tuyên bố
cấm biểu tình hoặc lệnh giải tán biểu tình đã được công bố, người nào
tiếp tục chống đối bằng việc tiếp tục tiến hành biểu tình sẽ bị phạt tù
đến 1 năm hoặc bị phạt tiền (Điều 23 Luật BT). Trưởng đoàn biểu tình
hoặc người trợ giúp biểu tình mà sử dụng vũ khí hoặc công cụ bạo lực
khác nhằm gây thương tích cho người khác hoặc gây thiệt hại về tài sản
của người khác sẽ bị phạt tù đến 1 năm hoặc bị phạt tiền (Điều 24 Luật
BT).
Việc xử phạt hành chính được quy định cụ thể tại Điều 29 Luật BT.
Khoản 1 điều này liệt kê những hành vi nào thì áp dụng xử lý hành chính
và khoản 2 quy định mức xử phạt. Điều 30 Luật BT là điều khoản chuyển
tiếp. Điều này dẫn chiếu áp dụng Điều 74a của Bộ luật Hình sự và Điều 23
Luật Xử phạt vi phạm hành chính.
1.3. Thực tiễn thực hiện pháp luật biểu tình
1.3.1. Thực tiễn áp dụng pháp luật biểu tình
Trên cơ sở luật pháp và thực tiễn biểu tình ở Đức, Giáo sư Gerrit
Manssen đã tổng kết một vài tình huống thực tiễn điển hình và cách thức
giải quyết biểu tình ở Đức [14] như sau:
| Các lý do cấm biểu tình | Thực tế giải quyết |
| 1. Cảnh sát cấm biểu tình do lo ngại rằng sẽ có một đoàn biểu tình khác chống đối lại. | Kết luận: Trái luật. Cơ quan có thẩm quyền phải có trách nhiệm thấy trước và buộc phải thấy trước khả năng có những cuộc biểu tình chống đối khác để tổ chức cho dân thực hiện quyền biểu tình của mình. |
| 2. Cấm biểu tình do lo ngại rằng người tham gia biểu tình với số lượng quá lớn, đồng thời sẽ có những hành vi bạo lực (Gewalttätigkeiten). | Kết luận: Chỉ đúng luật nếu cơ quan có thẩm quyền đưa ra đầy đủ bằng chứng cụ thể (konkrete beweise), trong đó chứng minh một cách rõ ràng đoàn biểu tình đã có sự chuẩn bị mang theo vũ khí (Điều 15 Khoản 1 Luật BT). |
| 3. Cấm biểu tình vì lý do nội dung của biểu tình (Meinungskundgabe). | Kết luận: Trái luật. Nội dung biểu tình về vấn đề gì là không bị cấm, trừ khi nội dung biểu tình thuộc phạm vi bảo vệ của Điều 5 khoản 2 Luật CB về tự do ngôn luận. |
| 4. Không cho phép những người biểu tình mặc quần áo giống nhau. | Kết luận: Trái luật. Nếu những người tham gia biểu tình không vi phạm điều cấm về đồng phục quy định tại Điều 3 Luật BT. |
| 5. Không cho phép sử dụng cờ hoặc những vật dụng có gắn biểu tượng có tính chất thù địch trái Hiến pháp (verfassungsfeindliche Symbolen). | Kết luận: Đúng luật (theo Điều 86, 86a Bộ luật Hình sự Đức). |
| 6. Cấm những người tham gia biểu tình do họ sử dụng các dụng cụ như trống, kèn, đuốc, vợt bóng chày, dây xích chó. | Kết luận: Trái luật. Không có căn cứ cụ thể để nói rằng đây là những vũ khí nguy hiểm. |
1.Những trường hợp không có quy định trong luật
Thực tiễn thi hành quyền biểu tình rất đa dạng, bởi có rất nhiều
cách thức khác nhau để con người biểu đạt thái độ, chính kiến của mình
về một vấn đề nào đó. Từ đó cũng dễ hiểu khi có những trường hợp biểu
tình mà Luật BT của Đức không có quy định cụ thể. Đây là những trường
hợp mà việc xác định cuộc biểu tình đó có hợp pháp hay không phụ thuộc
vào phán quyết của Tòa án Hiến pháp và những phán quyết này hình thành
nên án lệ về biểu tình ở Đức. Dưới đây là một trường hợp cụ thể.
Vào một ngày đẹp trời, một người có quốc tịch Đức tên là M. đã đến
thông báo với cơ quan có thẩm quyền theo luật định sẽ cùng một số người
khác tổ chức một cuộc biểu tình ôn hòa chống lại việc xây dựng nhà máy
điện hạt nhân ở Wackersdorf. Mục đích của đoàn biểu tình là: “mong muốn
những người xây dựng nhà máy và người dân thấy được sự nguy hiểm, tác
hại của nhà máy điện hạt nhân”. Tiêu ngữ của đoàn biểu tình này là:
“Năng lượng mặt trời thay vì chất phóng xạ” (Sonne statt Plutonium).
Vào ngày 23/6/1986, khoảng 6h sáng, một nhóm khoảng 30 người đã tiến
hành biểu tình dưới hình thức ngồi xếp hàng dài (Sitzblockade) ở nhà
máy tại Wackersdorf. Từ 6h30 đến 8h30, một vài người – trong đó có M –
xếp hàng trước lối ra vào nhà máy nhằm không cho những người công nhân
đi xe tải vào khu đất xây dựng nhà máy.
Ngay sau đó, cảnh sát đã đến giải tán đoàn biểu tình. Tất cả những
người biểu tình đều bị bắt với lý do mà cảnh sát đưa ra là họ đã xâm
phạm trật tự công cộng theo Điều 240 Bộ luật Hình sự.
Tiếp đó, M còn bị Tòa án sơ thẩm của bang tuyên phạt tiền với số
tiền tổng cộng là 700 DM (tương ứng 20 ngày công, mỗi ngày 35 DM).
Không chấp nhận bản án sơ thẩm, M đã khiếu kiện lên Tòa án Hiến pháp
liên bang để đề nghị giải quyết. M cho rằng, trong trường hợp này cả
cảnh sát và Tòa án sơ thẩm ở Wackersdorf đã xâm phạm quyền tự do biểu
tình của M, cũng như đoàn biểu tình.
Câu hỏi đặt ra là liệu trong trường hợp này, quyền tự do biểu tình của M và nhóm biểu tình có bị vi phạm hay không?
Tòa án Hiến pháp liên bang trong phán quyết BVerfG 104, 92 đã lập luận và tuyên án như sau:
Muốn biết được việc cảnh sát giải tán đoàn biểu tình có xâm phạm
quyền tự do biểu tình hay không thì phải trở lại với các tiêu chí cụ thể
như: phạm vi bảo vệ quyền biểu tình, mục đích chung của người tham gia
biểu tình, thủ tục pháp lý liên quan và tính có căn cứ pháp luật hay
không trong hành vi của cảnh sát cũng như của Tòa án sơ thẩm.
Thứ nhất, cần phải xem xét việc biểu tình có thuộc phạm vi
bảo vệ của Điều 8 Khoản 1 Luật CB và các quy định tương ứng trong Luật
BT không? Điều 8 Khoản 1 Luật CB bảo vệ tất cả người Đức quyền được biểu tình một cách hòa bình và không sử dụng vũ khí.
Vì M là người có quốc tịch Đức, do vậy, M hoàn toàn thuộc phạm vi bảo
vệ của quyền này. Điều 8 Khoản 1 Luật CB cũng bảo vệ tất cả những dạng
thức hành vi mà có quan hệ vật chất, trực tiếp đến việc biểu tình
(unmittelbare sachliche Zusammenhang).
Thứ hai, cần xem xét cuộc biểu tình của nhiều người có
chung mục đích không? Trong trường hợp này, thông qua biểu ngữ, hành
động của tất cả những người tham gia biểu tình (những yếu tố khách quan)
và thông qua động cơ, mục đích họ là mong muốn cảnh báo về mức độ nguy
hiểm của việc xây dựng nhà máy điện hạt nhân ở đây (những yếu tố chủ
quan), hoàn toàn có thể khẳng định rằng họ có chung mục đích.
Thứ ba, về mặt thủ tục, cần xem xét việc biểu tình đã thực
hiện đúng thủ tục luật định chưa? Thực tế M đã thông báo biểu tình với
cơ quan có thẩm quyền trước 48 giờ. Như vậy việc biểu tình là phù hợp
với Điều 14 Khoản 1 Luật BT của liên bang (Bundesversammlungsgesetz) về
thủ tục đăng ký biểu tình [15].
Thứ tư, phải xem xét việc xếp hàng dài và ngồi án ngữ trước
cửa ra vào nhà máy liệu có phải là hành vi biểu tình một cách ôn hòa
hay không? Vấn đề này, Tòa án Hiến pháp liên bang đã viện dẫn Điều 5
khoản 3 Luật BT (Versammlungsgesetz) để chứng minh khả năng loại trừ.
Điều khoản này quy định những cuộc biểu tình đươc coi là không ôn
hòa khi những hành vi của những người tham gia có tính chất gây nguy
hiểm (Gefährlichkeit), chống lại người khác, xâm hại tài sản công hay
tài sản của người khác hoặc bất cứ hành vi có tính chất bạo lực nào.
Dựa trên căn cứ này, hành động của đoàn biểu tình rõ ràng chưa gây nguy
hiểm trực tiếp và vì thế phải được coi là biểu tình ôn hòa. Cảnh sát –
do vậy – chưa có đủ căn cứ pháp lý rõ ràng để tiến hành giải tán hay bắt
giữ đoàn biểu tình.
Thứ năm, Điều 240 Khoản 1 Bộ luật Hình sự quy định rất rõ
điều kiện: “dùng vũ lực” (mit Gewalt). Những người tham gia biểu tình ở
đây không trang bị vũ khí và cũng không dùng bất cứ hình thức vũ lực nào
để chống đối, do vậy, việc nói rằng đoàn biểu tình gây rối trật tự công
cộng theo Điều 240 Bộ luật Hình sự và việc Tòa án yêu cầu nộp phạt 700
DM cũng là không có cơ sở pháp luật.
Căn cứ vào những lập luận trên, Tòa án Hiến pháp liên bang đã đưa ra phán quyết: thứ nhất, đoàn biểu tình không vi phạm pháp luật về biểu tình; thứ hai, hành động giải tán, bắt giữ những người biểu tình và phạt tiền họ là không có đủ cơ sở pháp lý [16].
Từ ngày phán quyết này của Tòa án Hiến pháp liên bang có hiệu lực,
các giáo trình Luật hiến pháp cũng như các tài liệu liên quan cũng đã
liệt kê hình thức biểu tình ngồi xếp hàng (Sitzblockade) thuộc phạm vi
bảo vệ của Điều 8 Khoản 1 Luật CB. Hay nói cách khác, đó là hình thức
biểu tình được pháp luật ở Đức bảo vệ [17].
2. Những vấn đề còn tồn tại về pháp luật biểu tình ở Việt Nam
Ở Việt Nam, trong thực tiễn, không phải đến giờ mới có biểu tình.
Lịch sử nước ta đã chứng kiến rất nhiều cuộc biểu tình của những người
dân yêu nước. Trong quá trình giữ nước, chống ngoại xâm, chúng ta có
những cuộc biểu tình lớn như cuộc biểu tình Xô Viết Nghệ Tĩnh do Đảng
Cộng sản khởi động kỷ niệm ngày Quốc tế Lao động 1/5/1930 “Giữa thành một trận xông pha. Bên kia đạn sắt, bên ta gan vàng”;
cuộc biểu tình ngày 19/8/1945 do Việt Minh tổ chức để dẫn đến cuộc cách
mạng tháng Tám giành độc lập, cuộc biểu tình của giới Phật giáo năm
1968, v.v.. Xét ở góc độ ngôn ngữ, biểu tình là việc “dân chúng tụ họp
nhau để biểu thị ẩn tình và ý nguyện” [18]. Như vậy, về bản chất biểu
tình là biểu hiện của dân chủ, là hoạt động cần thiết, không phải là một
hành động chống đối. Biểu tình là một hình thức hành động ôn hòa nhằm
thể hiện mục đích, bày tỏ quan điểm ủng hộ hoặc phản đối về một vấn đề
nào đó.
Điều 69 Hiến pháp 1992 nước ta đã quy định, công dân có quyền biểu
tình theo quy định của pháp luật. Từ quy định tại Điều 69 này, cũng như
các quy định ở trong Chương V về quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân,
chúng ta có thể rút ra một số nhận định sau:
- Thứ nhất, biểu tình là việc nhân dân bày tỏ chính kiến của mình
nhằm thực hiện quyền làm chủ (Điều 2), quyền tham gia quản lý nhà nước
và xã hội (Điều 53) của mình, góp phần thúc đẩy sự công bằng, dân chủ và
tiến bộ xã hội.
- Thứ hai, biểu tình là một quyền hợp hiến ở Việt Nam. Theo Hiến
pháp và pháp luật hiện hành, công dân luôn có quyền biểu tình một cách
ôn hòa. Hay nói cách khác, quyền biểu tình của công dân được Hiến pháp
hiện hành đảm bảo.
- Thứ ba, công dân hoàn toàn có quyền biểu tình ngay cả khi chưa có
luật hay không có luật về biểu tình. Hay nói cách khác, việc cho rằng vì
chưa có luật về biểu tình, nên công dân chưa được phép biểu tình là
hoàn toàn trái với Hiến pháp.
- Thứ tư, ở Việt Nam, Hiến pháp “là luật cơ bản của Nhà nước, có
hiệu lực pháp lý cao nhất. Mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với
Hiến pháp” (Điều 146 Hiến pháp 1992). Hiến pháp 1992
hoàn toàn không trao cho Chính phủ quyền ban hành Nghị định để hạn chế
quyền công dân. Do vậy, việc chính quyền ban hành và viện dẫn Nghị định
quy định một số biện pháp bảo đảm trật tự công cộng số 38/2005/NĐ-CP và
Thông tư số 09/2005/TT-BCA để ngăn cản biểu tình là vi phạm Hiến pháp.
Chính vì vi hiến, nên Nghị định số 38/2005/NĐ-CP và Thông tư số
09/2005/TT-BCA không có giá trị pháp lý. Vì không có giá trị pháp lý nên
người biểu tình không thể bị quy chụp là “tụ tập đông người”, “gây rối
trật tự công cộng” theo Nghị định 38 của Chính phủ ban hành năm 2005.
- Thứ năm, cụm từ “theo quy định của pháp luật” có nghĩa là tuân
theo những quy định thuộc về pháp luật khi đã có hiệu lực, chứ không
phải chưa có hiệu lực. Như vậy, nếu chưa có quy định của pháp luật tương
ứng thì điều đó có nghĩa rằng, quyền biểu tình của công dân theo Điều
69 Hiến pháp không có bất cứ hạn chế nào. Cơ quan hành chính nhà nước
không thể ngộ nhận về quyền hạn của mình, bởi lẽ nếu Chính phủ muốn quản
lý biểu tình thì Chính phủ phải soạn thảo và trình dự án luật, để Quốc
hội xem xét và ban hành, chứ Chính phủ không có quyền đưa ra những quy
định hay triển khai những hành động can thiệp trái với quyền hiến định
của người dân đã được quy định trong Hiến pháp.
3. Kiến nghị và đề xuất về vấn đề biểu tình trong Dự thảo
sửa đổi Hiến pháp 1992 và pháp luật về biểu tình ở Việt Nam trong tương
lai
Điều 26 Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung Điều 69) quy định: “Công dân có quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, được thông tin, hội họp, lập hội, biểu tình theo quy định của pháp luật”.
Dự thảo đã bỏ hai từ “có quyền” trong Điều 69 Hiến pháp 1992 và thay
vào đó bằng chữ “được”. Cách quy định này dẫn đến cách hiểu rằng: biểu
tình vốn là một quyền, mọi công dân đều có quyền biểu tình (Điều 69),
nay chỉ “được biểu tình theo quy định của pháp luật” (Điều 26 Dự thảo).
Điều đó đồng nghĩa với việc: biểu tình là do Nhà nước “ban phát” (lưu ý
từ “được”) và nếu như chưa có “quy định của pháp luật”, tức là Nhà nước
“chưa cho”, thì người dân không được biểu tình. Cách quy định này rõ
ràng là không phù hợp.
Thực chất, việc ban hành luật điều chỉnh hoạt động biểu tình là
trách nhiệm của cơ quan nhà nước. Việc quản lý hoạt động biểu tình cũng
là trách nhiệm của cơ quan nhà nước.
Hiến pháp được làm ra là để hạn chế quyền lực nhà nước, để quy định
trách nhiệm của Nhà nước, không phải nhân dân. Do vậy, trách nhiệm của
các cơ quan nhà nước là phải tôn trọng và bảo vệ công dân thực hiện
quyền biểu tình của mình. Biểu tình không đáng sợ. Ngăn cấm biểu tình
bằng cách này hay cách khác đều là việc đi ngược lại xu thế tiến bộ, đi
ngược lại tuyên bố xây dựng nhà nước pháp quyền đã nêu ở Điều 2 Hiến
pháp. Chúng tôi cho rằng, quan trọng là cách tư duy về quyền này, sau đó
là kế hoạch, cách thức tổ chức cuộc biểu tình ra sao. Chính quyền nên
tận dụng hoạt động biểu tình, coi đó như một chiếc cầu nối giữa chính
quyền với nhân dân, coi đó là phương tiện đắc lực để khắc phục tệ quan
liêu, tham nhũng.
Thay vì quy định như trong Dự thảo, chúng tôi đề xuất Điều 26 Dự
thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 nên tách riêng các quyền, trong đó có quyền
biểu tình ra thành một Điều riêng. Hiến pháp nên quy định quyền biểu
tình cụ thể như sau:
“1. Công dân có quyền biểu tình ôn hòa và không vũ khí, không phụ thuộc vào sự đồng ý hay không của chính quyền.
2. Nhà nước có trách nhiệm tạo mọi điều kiện thuận lợi để người dân
được thực hiện quyền biểu tình. Mọi hành vi đe dọa, chia rẽ, gây cản trở
hoặc ngăn cản cuộc biểu tình hợp pháp sẽ bị xử lý hình sự hoặc xử phạt
hành chính tùy theo tính chất, mức độ.
3. Quyền biểu tình của công dân chỉ có thể bị giới hạn bởi một đạo
luật của Quốc hội. Việc giới hạn cũng không làm mất đi bản chất của
quyền này”.
Quy định như vậy sẽ có hai ưu điểm: thứ nhất, điều khoản
này xác định rõ công dân biểu tình không có nghĩa vụ phải xin phép, mà
chỉ cần thông báo cho chính quyền. Đây là cách quy định phổ biến của các
bản Hiến pháp trên thế giới hiện nay; thứ hai, quy định người
tham gia biểu tình không được sử dụng vũ khí hay công cụ có tính bạo lực
sẽ làm rõ cơ sở đảm bảo cho một cuộc biểu tình ôn hòa. Tất cả những vấn
đề cụ thể, có tính kỹ thuật khác như cần phải thông báo trước trong
thời gian bao lâu, những dụng cụ nào được hiểu là vũ khí, trách nhiệm
của người trưởng đoàn biểu tình, những người tham gia biểu tình thế nào,
trách nhiệm của cơ quan có thẩm quyền ra sao… nên được quy định ở trong
một đạo luật do Quốc hội ban hành.
Trên cơ sở hiến định quyền biểu tình như trên, Luật BT trong tương
lai nếu có nên tiếp tục làm rõ những vấn đề pháp lý căn bản sau:
Thứ nhất, cần làm rõ trách nhiệm của Trưởng đoàn tổ chức
biểu tình. Khi thông báo về việc biểu tình với cơ quan nhà nước có thẩm
quyền, cần khai báo rõ ai là Trưởng đoàn, nội dung, mục đích của biểu
tình là gì. Chúng tôi cho rằng, nên quy định rõ: Trưởng đoàn biểu tình
sẽ chịu trách nhiệm theo dõi diễn tiến của việc biểu tình, chịu trách
nhiệm về việc biểu tình phải diễn ra một cách ôn hòa, không vũ khí, có
quyền dừng hoặc chấm dứt biểu tình bất cứ lúc nào. Trong quá trình biểu
tình, cả trưởng đoàn và cảnh sát có thể tước quyền biểu tình của bất cứ
ai sử dụng vũ khí hay có hành động gây rối, vi phạm pháp luật hoặc không
tuân theo chỉ đạo của Trưởng đoàn. Việc sử dụng các biểu ngữ nội dung
gì phải được thông báo trước cho cảnh sát khi tiến hành thông báo cho cơ
quan có thẩm quyền về việc biểu tình.
Thứ hai, làm rõ các khái niệm pháp lý căn bản về biểu tình,
chẳng hạn như vấn đề “không vũ khí”, “nghĩa vụ thông báo”, “mục đích
biểu tình” là như thế nào. Việc mang theo các dụng cụ như trống, kèn,
đuốc, vợt đánh bóng… có được coi là “vũ khí” hay không? Cần phải thông
báo trước về việc biểu tình với chính quyền trong thời gian bao lâu? Thế
nào là có chung một mục đích trong một cuộc biểu tình? Chính quyền có
thể cấm biểu tình khi cho rằng nội dung biểu tình là không phù hợp hoặc
lo ngại rằng người biểu tình sẽ tham gia với số lượng quá lớn hoặc lo
ngại rằng sẽ có một đoàn biểu tình khác chống đối lại không?…
Thứ ba, nên xác định rõ trách nhiệm của cơ quan có thẩm
quyền trong việc đảm bảo cho việc biểu tình được diễn ra một cách an
toàn, đúng luật, chẳng hạn như trách nhiệm phải tổ chức các phương tiện
giao thông ra sao, rồi trong trường hợp nào thì cảnh sát có thể yêu cầu
người không tuân thủ các quy định về Luật BT ra khỏi đoàn biểu tình,
trường hợp nào thì có thể yêu cầu chấm dứt biểu tình v.v..
Luật BT nên làm rõ mối liên hệ giữa quyền biểu tình và quyền tự do
ngôn luận trong việc xác định nội dung của cuộc biểu tình. Theo chúng
tôi, nên quy định công dân có quyền biểu tình về bất kỳ vấn đề nào, nếu
chúng thuộc phạm vi bảo vệ của quyền tự do ngôn luận.
Thứ tư, cần quy định cụ thể trách nhiệm pháp lý đối với
hành vi đe dọa, chia rẽ, gây trở ngại hoặc ngăn cản cuộc biểu tình hợp
pháp bằng các hành động bạo lực. Chế tài này nên được áp dụng chung, cho
bất kỳ ai, kể cả người thi hành công vụ nếu xâm phạm quyền tự do biểu
tình hiến định của người dân.
Thứ năm, để hoạt động biểu tình đi vào nề nếp, đảm bảo an
ninh, trật tự, an toàn xã hội, trong Luật BT cũng nên quy định rõ hình
thức biểu tình nào thì được chấp nhận? việc xếp hàng dài và ngồi án ngữ
trước cửa ra vào một địa điểm nào đó có phải là hành vi biểu tình một
cách ôn hòa hay không? Việc biểu tình ở bên ngoài trụ sở Quốc hội có bị
ngăn cấm không? Người biểu tình có được mặc đồng phục, sử dụng cờ hoặc
biểu tượng không? Nếu có, thì có hạn chế gì không?
Thiết nghĩ, cách ứng xử với quyền biểu tình của công dân từ
phía công quyền phản ánh mức độ tôn trọng nhân dân, tôn trọng Hiến
pháp. Thực chất, biểu tình không có gì “đáng sợ”, quan trọng là cách tư
duy về quyền này như thế nào, tiếp đó là kế hoạch, cách thức quản lý, tổ
chức biểu tình ra sao. Chính quyền nên tận dụng hoạt động biểu tình,
nên coi đó như một cầu nối, một kênh đối thoại quan trọng giữa chính
quyền với nhân dân, từ đó một mặt kiểm soát và đưa hoạt động này trở nên
có nề nếp, trật tự, mặt khác thông qua việc lắng nghe dân, cân nhắc,
điều chỉnh và hoạch định các chính sách liên quan sao cho hợp với lòng
dân hơn./.
__________________________
[1] Xem thêm: Lembke in JuS 2005, 984–988, 1081–1085; Gröpl in Jura 2002, 18–25
[2] Ở Đức, quyền tự do biểu tình lần đầu tiên được quy định ở Điều
161, Hiến pháp nhà thờ thánh Paul (Paulskirchenverfassung) năm 1848, sau
đó được kế thừa và phát triển trong các bản Hiến pháp Cộng hòa Weimar
1919 và Hiến pháp của CHLB Đức năm 1949.
[3] Nguyên bản Tiếng Đức: “(1) Alle Deutschen haben das Recht, sich
ohne Anmeldung oder Erlaubnis friedlich und ohne Waffen zu versammeln.
(2) Für Versammlungen unter freiem Himmel kann dieses Recht durch Gesetz
oder auf Grund eines Gesetzes beschränkt werden.”
[4] Phán quyết số 69 của Tòa án Hiến pháp liên bang đã nêu rõ “các cơ
quan nhà nước phải có trách nhiệm tổ chức, tạo mọi điều kiện cho cuộc
biểu tình diễn ra một cách ôn hòa” (BverfGE 69, 315ff.).
[5] Công báo tập 1, năm 1953, BGBl. I, từ trang 684.
[6] Từ cải cách liên bang lần thứ hai năm 2006, thẩm quyền lập pháp
về biểu tình đã được chuyển giao cho các bang. Hay nói cách khác về
lĩnh vực biểu tình, liên bang không còn sở hữu quyền lập pháp nữa, các
bang có quyền tự ban hành Luật BT riêng cho bang của mình. Mặc dù vậy,
theo Điều 125a Khoản 1 Luật CB, Luật BT của liên bang vẫn tiếp tục có
hiệu lực ở những bang mà chưa xây dựng được Luật BT riêng. Hiện nay các
bang Bayern, Sachen-Anhalt, Sachen và Niedersachen đã xây dựng được Luật
BT riêng (Số liệu năm 2013).
[7] Gerrit Mansen, Staatsrecht II, Grundrechte, 7. Aufl., 2010, Rn. 485.
[8] Lý do phải quy định điều này vì một phần đã có quy định tại Điều
43 Khoản 1 Luật Tòa án hiến pháp liên bang chỉ có Hạ viện, thượng viện
hoặc chính phủ liên bang mới có quyền đệ trình lên Tòa án Hiến pháp liên
bang về vấn đề này.
[9] BverfGE 69, 315 (343) (Brokdorf).
[10] Xem: Lembke in: JuS 2005, 984–988, 1081–1085; Gröpl in: Jura 2002, S. 18–25.
[11] Xem: Gröpl in: Jura 2002, S. 25.
[12] BverfGE 69, 315ff; vgl. Gerrit Mansen, Staatsrecht II, Grundrechte, 7. Aufl., 2010, Rn. 485.
[13] BVerfG, NJW 2001, 2072 ff.
[14] Gerrit Mansen, Staatsrecht II, Grundrechte, 7. Aufl., 2010, Rn. 488
[15] Về quy định các quyền cơ bản, ở Đức có hai điều khác cơ bản với
pháp luật Việt Nam: Thứ nhất, ở Đức chỉ có luật do Nghị viện ban hành
mới được giới hạn các quyền của công dân. Quyền biểu tình cũng như nhiều
quyền cơ bản khác trong luật cũng vậy. Liên quan đến quyền biểu tình ở
Đức có Luật BT lần đầu tiên có hiệu lực vào ngày 10/8/1953; thứ hai, khi
cho rằng quyền tự do cơ bản của mình bị xâm hại, công dân có quyền khởi
kiện và được giải quyết bởi một thiết chế Tài phán độc lập theo Điều 19
khoản 3 Luật CB. Ngoài ra công dân Đức cũng có quyền khởi kiện trực
tiếp lên Tòa án Hiến pháp liên bang theo Điều 93 Khoản 1 mục số 4a Luật
CB.
[16] Nguồn: BVerfG 104, 92, (104f.). Xem thêm các phán quyết khác liên quan: BVerfG 73, 206 (235f.); BVerfG 87, 399, (406).
[17] Xem thêm: Lembke in JuS 2005, 984–988, 1081–1085; Gröpl in Jura
2002, 18–25; Epping, Grundrechte, 2. Aufl., 2005, Rn.36f; G. Manssen,
Staatsrecht II, 7. Aufl., 2010, Rn. 474.
[18] Đào Duy Anh, Hán – Việt từ điển, Nxb Khoa học xã hội, Hà nội, 1992, tr. 64.
