Phạm Xuân Cần
Nếu chỉ quan tâm đến nhu cầu quản lý xã hội của chính quyền, không xuất phát từ nhu cầu đảm bảo quyền công dân để nghiên cứu, xây dựng và áp dụng, thực thi, thì luật biểu tình vẫn có nguy cơ trở thành luật… cấm biểu tình!
Công nhân công ty Theodore Alexander đình công và tràn ra đường. Ảnh: KC (SGTT).
Gần đây dư luận trong và ngoài nước hết sức quan tâm đến việc Thủ tướng Nguyễn Tấn Dũng giao cho Bộ Công an dự thảo Luật biểu tình. Có thể đây là cơ hội đầu tiên cho một quyền cơ bản của công dân được luật hóa sau sáu mươi sáu năm được trịnh trọng ghi trong Hiến pháp. Không thể không liên hệ động thái này của Thủ tướng với những gì diễn ra ở Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh trong những ngày tháng 7, tháng 8 vừa qua. Rõ ràng đã chín muồi, nếu không nói là đã muộn cho sự ra đời của bộ luật hết sức quan trọng này. Nhưng, muộn còn hơn không, quyền công dân và nhu cầu quản lý của nhà nước đều trông đợi và kỳ vọng vào luật này. Thế nhưng, nội dung luật biểu tình như thế nào để vừa đảm bảo thực thi quyền dân chủ của dân, vừa đảm bảo yêu cầu quản lý của nhà nước thì luôn là câu hỏi khó cho tất cả các quốc gia. Trong lúc việc xây dựng luật thậm chí còn chưa được khởi động, thì mọi bình luận thực ra cũng chưa có căn cứ. Tuy nhiên, nếu nhìn vào những gì đã xẩy ra với các quy định pháp luật về đình công chúng ta cũng có thể dự báo, dự đoán về số phận luật biểu tình, nếu cách tiếp cận để xây dựng và thực thi luật không có gì thay đổi.
Đứng từ góc độ quyền công dân, thì biểu tình và kể cả đình công là những quyền cơ bản của công dân. Còn nếu đứng về góc độ quản lý xã hội thì biểu tình, đình công và một số dạng phản ứng tập thể khác là xung đột xã hội. Trong lúc đó, theo lý thuyết xung đột, thì xung đột tồn tại khắp mọi nơi, ở mọi mức độ, có nhiều hình thức khác nhau. Và, điều quan trọng là chỉ có thừa nhận sự tồn tại khách quan của xung đột thì mới quản lý và xử lý được xung đột. Tất cả các nước dân chủ pháp quyền trên thế giới đều coi xung đột xã hội là tồn tại tất yếu, thế nhưng nhà nước dù ở chế độ chính trị nào cũng có nhu cầu phải giữ ổn định cho xã hội. Nếu nhà nước độc tài tìm cách đàn áp, thủ tiêu xung đột để giữ ổn định, thì ngược lại các nhà nước dân chủ pháp quyền lại tìm cách thể chế hoá xung đột, nghĩa là đưa xung đột vào khuôn khổ các quy định của pháp luật để quản lý. Từ đó biến xung đột từ chỗ là các hoạt động vô chính phủ, trái luật, trở thành những hoạt động mà nhà nước có thể quản lý được bằng pháp luật.
Những quy định về đình công trong luật lao động, luật công đoàn và việc xây dựng luật biểu tình hiện nay là những cố gắng của nhà nước ta theo hướng thể chế hoá xung đột. Trên thực tế dù quy trình làm luật như thế nào thì nhà nước vẫn giữ quyền chủ động trong xây dựng luật. Điều đó cũng có nghĩa luôn có nguy cơ luật về xung đột thường đặt mục tiêu quản lý xã hội lên trước, lên cao hơn mục tiêu đảm bảo quyền công dân. Mức độ cân bằng, hài hòa giữa hai mục tiêu này phụ thuộc vào trình độ phát triển về dân chủ, pháp quyền của mỗi quốc gia.
Đã có những thống kê chính thức và không chính thức về con số các cuộc đình công từ năm 1995 đến nay. Theo đó, đã có trên dưới 2800 cuộc đình công nếu theo các con số công bố chính thức. Nhưng, một số nhà nghiên cứu lại đưa ra con số lớn hơn, đó là 5400 cuộc, tính trung bình một ngày có 1,1 cuộc đình công. Tuy nhiên, có một kết luận mà người ta dễ thống nhất với nhau, đó là tuyệt đại bộ phận các cuộc đình công ở nước ta từ năm 1995 đến nay đều không do tổ chức công đoàn đứng ra tổ chức và đều không đảm bảo nội dung và trình tự theo quy định của pháp luật. Điều đó cũng có nghĩa là tất cả các cuộc đình công đã xẩy ra đều không phù hợp pháp luật, nếu không nói là trái luật. Hàng nghìn cuộc đình công đã là một vấn đề, nhưng tất cả hàng nghìn cuộc đình công đó đều vi phạm pháp luật, lại là một vấn đề nghiêm trọng hơn. Bản thân các vụ đình công có vấn đề, hay pháp luật về đình công có vấn đề, đã đặt chúng ra ngoài vòng pháp luật? Đây thực sự đang là vấn đề khoa học pháp lý hết sức nghiêm túc và nghiêm trọng, mà các nhà nghiên cứu, các nhà hoạt động công đoàn và các nhà quản lý đang không ngớt tranh luận. Gần đây trong quá trình bàn thảo để bổ sung sửa đổi luật lao động, vấn đề đình công và các quy định pháp luật về đình công một lần nữa lại được tranh luận sôi nổi. Qua những thông tin đã được nêu trên báo chí có thể thấy các nhà nghiên cứu và quản lý đã chỉ ra những nguyên nhân dẫn đến tất cả các cuộc đình công đều không hợp pháp là vì:
1/ Quy định về quy trình, thủ tục đình công quá nhiêu khê. Trên lý thuyết, muốn đình công hợp pháp thì trước khi đình công phải qua khâu hòa giải. Tuy nhiên, hiện nay chưa một cuộc đình công nào thành công trong quá trình hòa giải, bởi hội đồng hòa giải cơ sở lại là đại diện của người sử dụng lao động. Sau khâu hòa giải này mới thực hiện các thủ tục của quy trình đình công. Theo quy định tại Điều 173 khoản 2 Bộ luật Lao động và Điều 81, 82 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các tranh chấp lao động (1996), quá trình chuẩn bị đình công được tiến hành thông qua các bước cơ bản sau đây: i) Khởi xướng đình công (người khởi xướng có thể là Ban chấp hành công đoàn, hoặc 1/3 số người lao động trong tập thể của doanh nghiệp, hoặc quá nửa số người lao động trong một bộ phận cơ cấu của doanh nghiệp đề nghị). ii) Tổ chức lấy ý kiến của tập thể lao động để xác định số người tán thành đình công bằng cách bỏ phiếu kín hoặc lấy chữ ký (nếu được quá nửa tập thể lao động tán thành đình công thì những người lao động mới được đình công). iii) Trao bản yêu cầu cho người sử dụng lao động, gửi bản thông báo cho cơ quan lao động cấp tỉnh và liên đoàn lao động cấp tỉnh chậm nhất là 3 ngày trước ngày dự kiến đình công. Cũng vì quy định về thủ tục như vậy nên 100% các cuộc đình công đã xảy ra đều vi phạm quy định này. Điều này cho thấy chỉ riêng các quy định hiện hành về thủ tục đình công đã không khả thi.
2/ Tổ chức công đoàn đứng ngoài cuộc. Theo quy định pháp luật đình công phải do BCH công đoàn cơ sở hoặc do BCH công đoàn lâm thời tổ chức và lãnh đạo. Đối với doanh nghiệp chưa có BCH công đoàn cơ sở thì việc tổ chức lãnh đạo đình công phải do đại diện được tập thể lao động cử và việc cử này đã được thông báo với công đoàn cấp trên.
Trên thực tế tổ chức công đoàn cơ sở hiện nay trong các doanh nghiệp dân doanh, liên doanh phần lớn đều là người của giới chủ, ăn lương của chủ, vì vậy dễ hiểu là họ không mặn mà với đình công. Ở các doanh nghiệp nhà nước, hoặc chuyển đổi từ doanh nghiệp nhà nước tổ chức công đoàn hầu như vẫn hoạt động theo lối cũ, chủ yếu là “cờ đèn kèn trống”, tổ chức thăm ốm, du lịch bằng tiền của…doanh ngiệp, do giám đốc “cho”. Thậm chí nhiều nơi chủ tịch công đoàn còn do phó giám đốc doanh nghiệp “kiêm nhiệm”. Ở những nơi này nói chuyện công đoàn đứng ra tổ chức đình công khác gì kể chuyện tiếu lâm. Tóm lại, một khi lợi ích của thủ lĩnh công đoàn và lợi ích người lao động không đồng quy, thì việc buộc họ vượt qua một rừng thủ tục để tổ chức đình công chỉ là ảo tưởng.
3/ Ngoài hai nguyên nhân chính trên đây, theo tôi còn có nguyên nhân về nhận thức và tâm lý. Theo thói quen xưa nay chúng ta vẫn hay nhìn các phản ứng tập thể dưới góc nhìn đạo lý. Theo đó, dưới chế độ cũ đình công, biểu tình được coi như là phản ứng chính đáng. Nhưng dưới “chế độ mới”, đình công nói riêng, xung đột nói chung được nhìn như hành vi quá khích, “lệch chuẩn”, “xa lạ với bản chất chế độ” vốn được coi là “phi xung đột”. Mặc dù đình công đã được luật hóa, nhưng hầu như trong tâm lý từ thủ lĩnh công đoàn cho đến người lao động cũng chỉ coi đình công như là thứ gươm thiêng, chỉ thờ, chứ không sử dụng đến, hoặc chỉ cùng bất đắc dĩ mới rút gươm ra khỏi vỏ.
Rõ ràng những quy định không thực tế, quá nhiêu khê, cùng với những nguyên nhân khác về lợi ích, về nhận thức vô hình chung đã vô hiệu hóa, đã đặt gần như 100% các cuộc đình công ra ngoài vòng pháp luật. Các quy định pháp luật về đình công những tưởng là công cụ để thực thi quyền công dân, quyền của người lao động, vô hình chung lại trở thành một cái bẫy để đặt người đình công trước nguy cơ vi phạm pháp luật.
Biểu tình tại Hà Nội phản đối Trung Quốc gây hấn, ngày 14/8/2011 (Ảnh: CTV của Ba Sàm)
Luật biểu tình hiện nay mới được khởi động để xây dựng, tuy nhiên điều chỉnh hành vi biểu tình (vẫn thường được gọi là “tụ tập đông người”) thì lâu nay chính quyền vẫn sử dụng Nghị định 38/2005/CP ngày 18-3-2005 của Chính phủ về việc quy định một số biện pháp bảo vệ trật tự công cộng như một công cụ chủ yếu. Theo đó, “Việc tụ tập đông người tại nơi công cộng phải đăng ký với UBND có thẩm quyền trước 7 ngày và phải thực hiện đúng nội dung đăng ký. Bản đăng ký phải có nội dung cơ bản: nội dung, mục đích của việc tập trung đông người, địa điểm tập trung, đường đi, sơ đồ lộ trình sẽ đi qua, số người dự kiến tham gia, phương tiện mang theo, nội dung biểu ngữ, khẩu hiệu nếu có. Sau 7 ngày kể từ khi nhận được bản đăng ký, UBND cùng cấp có thẩm quyền và có trách nhiệm xem xét giải quyết việc đăng ký tập trung đông người. Nghị định 38/2005/CP cũng quy định: Chủ tịch UBND cấp cho phép và cấp trên trực tiếp có quyền đình chỉ hoặc hủy bỏ việc tập trung đông người khi xét thấy các hoạt động đó gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến trật tự công cộng hoặc vi phạm nội dung đã cho phép. Cũng theo Nghị định 38/2005/CP, khi tập trung đông người mà xảy ra tình trạng gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến trật tự công cộng hoặc vi phạm nội dung cho phép tùy theo tình hình cụ thể cơ quan chức năng có trách nhiệm thực hiện các biện pháp sau để ổn định tình hình, bảo đảm trật tự và xử lý người vi phạm: thuyết phục, yêu cầu mọi người chấp hành nghiêm chỉnh các quy định của pháp luật về đảm bảo trật tự công cộng và chấm dứt ngay hành vi vi phạm, cưỡng chế người có hành vi vi phạm rời khỏi địa điểm tập trung đông người trái pháp luật, sử dụng công cụ hỗ trợ và các công cụ, phương tiện khác để đảm bảo trật tự công cộng.” (Trích An ninh Thủ đô “Cần thể hiện lòng yêu nước đúng cách”)
Về tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản pháp quy này nhiều người đã và đang bàn luận. Thực ra, nếu săm soi chữ nghĩa thì Nghị định 38/2005/CP cũng không phải là không tiến bộ như một số người nói. Vấn đề chủ yếu nằm ở cách hiểu và vận dụng. Tôi chỉ muốn đặt ra một câu hỏi: Từ sau khi có Nghị định 38/2005/CP đã có bao nhiêu trường hợp đăng ký với chính quyền để “tụ tập đông người”? Trong số đó bao nhiêu phần trăm được chấp nhận? Nếu từ trước đến nay chưa có ai đăng ký “tụ tập đông người” là lỗi của họ, hoặc đơn giản là họ không biết có quy định này. Nhưng câu hỏi chính đặt ra ở đây là: liệu khi có ai đó “đăng ký tụ tập đông người” thì chính quyền có “cho phép” không? Với cách hiểu và “vận dụng” pháp luật như hiện nay có lẽ không khó để tìm ra câu trả lời.
Như vậy, Nghị định 38 rút cục cũng mới chỉ là công cụ cho chính quyền “quản lý” (ngăn cấm, giải tán, xử lý…) “tụ tập đông người”, chứ chưa thực hiện được chức năng làm hành lang pháp lý cho dân thực hiện một quyền dân chủ cơ bản. Điều này cũng tương tự như những quy định về đình công đã nói ở trên. Rõ ràng từ thực tế thực hiện các quy định về đình công, từ thực tế “vận dụng” Nghị định 38/2005/CP của chính quyền những năm qua, có cơ sở để lo ngại cho luật biểu tình trong tương lai.
Nếu chỉ quan tâm đến nhu cầu quản lý xã hội của chính quyền, không xuất phát từ nhu cầu đảm bảo quyền công dân để nghiên cứu, xây dựng và áp dụng, thực thi, thì luật biểu tình vẫn có nguy cơ trở thành luật…cấm biểu tình!
