Dương Phiêu
Khi bước vào cơ chế thị trường Việt Nam buộc phải chấp nhận
quy luật tất yếu của thị trường trong đó có quy luật giá trị và quy
luật cung cầu, thừa nhận giá trị của đất đai, thừa nhận việc cung cầu nó
với tư cách là loại hàng hóa đặc biệt. Sự thừa nhận tất yếu này mới
giải quyết được các nội dung kinh tế căn bản của cơ chế thị trường, được
ghi vào Luật đất đai 2003. Song ra đời trong một “cơ chế thị trường chưa sáng tỏ”
về mặt lý luận nên thiết kế các công cụ quản lý nó bộc lộ ra nhiều yếu
kém, là nguyên nhân của nhiều nguyên nhân gây bức xúc xã hội, bất công
trong thu nhập, tạo ra hình ảnh méo mó về chính sách đất đai…
Bài viết này trong khi Quốc hội đang bàn thảo sửa đổi Luật đất đai
năm 2003 góp phần nêu lên tiếng nói để nhìn thẳng, nhìn thực thực chất
về vấn đề khá nhức nối lâu nay: Tham nhũng từ đất đai thời gian qua do
đâu và bằng cách nào? Để chúng ta tiên liệu những giải pháp hợp lý hơn
khi ban hành luật.
Tham nhũng từ đất đai là gì?
Muốn thống nhất được nội dung này cần đi từ khái niệm tham nhũng nói
chung; Hiện nay có hai cách tiếp cận khác nhau định nghĩa về tham nhũng
theo nghĩa rộng và nghĩa hẹp, cụ thể:
+ Nghĩa rộng cho rằng: Tham nhũng là hành vi của
bất kỳ ai có chức vụ, quyền hạn hoặc người được giao nhiệm vụ quyền hạn
mà lợi dụng chức vụ quyền hạn đó để trục lợi hay nói cách khác Tham nhũng là lợi dụng quyền hành để nhũng nhiễu nhân dân lấy của (Từ điển tiếng Việt). Liên Hiệp Quốc định nghĩa trong công ước phòng chống tham nhũng năm 1969: Tham nhũng là sự lợi dụng quyền lực nhà nước để trục lợi riêng.
+ Nghĩa hẹp cho rằng: Tham nhũng là hành vi của
những người có chức vụ quyền hạn đã lợi dụng chức vụ quyền hạn đó để vụ
lợi.(Luật Phòng chống tham nhũng của Việt Nam 2005). Theo khái niệm
này thì chức vụ quyền hạn được hiểu là chức vụ quyền hạn ở các cơ quan
nhà nước, tổ chức chính trị xã hội có sử dụng ngân sách nhà nước, tài
sản, vốn của nhà nước. Chức vụ quyền hạn phải là chức vụ quyền hạn hợp
pháp do cơ quan nhà nước có thẩm quyền bổ nhiệm.
Như vậy hiểu theo pháp luật Việt Nam: Tham nhũng từ đất đai là
hành vi của những người có chức vụ, quyền hạn đã lợi dụng chức vụ quyền
hạn đó để vụ lợi thông qua việc thi hành các chính sách pháp luật đất
đai.
Nếu theo lý thuyết này thì hành vi tham nhũng có đủ 12 loại hành vi
nói chung của tham nhũng mà luật tham nhũng nêu (xem Luật Phòng, chống
tham nhũng năm 2005 và Luật sửa đổi 2007).
Tham nhũng thông qua cơ chế thu hồi đất thực hiện dự án:
Luật đất đai 2003 cho phép cơ quan nhà nước (cấp tỉnh và huyện) được thu hồi quyền sử dụng đất
của dân để thực hiện các dự án phục vụ quốc phòng an ninh, lợi ích công
cộng và cả các dự án kinh tế (thực chất một phần cho doanh nghiệp phi
nhà nước khác); khi Doanh nghiệp được giao đất làm dự án đặc biệt là dự
án kinh doanh nhà để bán, bán đất và bán nền nhà…doanh nghiệp phải thực
hiện 04 khoản chi phí cụ thể: (1) Chi trả các loại lệ phí: quy hoạch, thẩm định, chi phí chung, lệ phí giấy phép…(2) Chi phí mờ để được giao nhận dự án bao gồm các khoản chi: chi bồi dưỡng, chi quà biếu, chi ngoại giao… (3) Chi phí cho việc thực hiện quy hoạch, thực hiện dự án: đầu tư cơ sở hạ tầng, điện, nước, đường, mương, cây xanh….(4) Chi phí cho việc thu hồi đất:
gồm bồi thường đất, tài sản trên đất cho người bị thu hồi đất và hỗ trợ
nếu có để thu hồi được đất làm dự án. Bốn khoản chi phí trên đây là cố
định của bất kỳ dự án nào. Tuy nhiên ở mỗi dự án, mỗi địa phương khác
nhau việc chi trả từng mục khác nhau theo tỷ lệ nhất định được pháp luật
quy định ở mục 1,3,4, được ngầm định ở mục 2.
Công thức chung là vậy, thông qua công thức chung này chủ đầu tư có
được thông số chung về dự án để tính ra lợi nhuận. Song bất kỳ nhà đầu
tư nào đều mong muốn lợi nhuận càng tăng và chi phí càng giảm. Nhìn vào 4
mục chi trên chúng ta thấy: mục (1) là chi phí do nhà nước quy định
không thể giảm; mục (2) là cơ chế thị trường quy định theo xu thế chung
khi mà cung ít, cầu nhiều đối với dự án thì cũng không thể giảm; mục (3)
nhà đầu tư có thể giảm được, nhưng không nhiều vì giảm nhiều sẽ ảnh
hưởng đến chất lượng công trình; vậy thì chỉ có thể giảm tại mục (4) vì
đây là mục pháp luật quy định chung, khi áp dụng phải cá thể hóa thành
từng trường hợp cụ thể; từng chủ thể nhận bồi thường riêng rẽ không biết
nhau, hiểu biết pháp luật khác nhau và mỗi chủ thể có hoàn cảnh riêng
nên có thể giảm tối đa.
Thực hiện giảm tối đa cho mục (4) được thông qua các hình thức cụ thể như sau:
a, Tính giảm bồi thường tài sản và hỗ trợ đến mức thấp nhất:
Trong Luật Đất đai năm 2003 đã phát sinh nghịch lý rất rõ dàng mà ít
người lên tiếng cụ thể: Luật quy định Nhà nước có quyền thu hồi lại “Quyền sử dụng đất của dân” với
tư cách là nhà nước là chủ sở hữu – đây là việc phải chấp nhận; song
tài sản của người dân trên đất thì không thể thông qua quyền hành chính
làm phát sinh được mà phải thực hiện theo luật dân sự. Có nghĩa là phải
thỏa thuận, bồi thường ngang giá. Nhưng chính pháp luật đất đai lại quy
định cho cơ quan nhà nước quyền ấn định mức giá cụ thể về các loại tài
sản (sát đúng giá, hay sai giá, áp đặt giá…đều do nhà nước quyết định)
người dân khi bị thu hồi phải thực hiện. Cơ chế này đã dẫn đến nhiều nơi
UBND tỉnh ban hành giá thấp hơn nhiều so với thị trường, hoặc chậm thay
đổi khi giá thị trường đã thay đổi tăng gấp vài lần…nhưng vẫn được ấn
định áp giá cho dân.
Quy trình cá thể hóa việc bồi thường cho từng hộ cũng được cơ quan
chuyên trách dự án cắt bỏ các chính sách mà họ được hưởng nhờ vận dụng
vào một hệ thống văn bản đồ sộ mà người dân không biết văn bản nào là
đúng cho trường hợp của mình; thậm chí không cần văn bản quy phạm pháp
luật mà chỉ dựa trên một văn bản có tính kết luận (thông báo kết luận
buổi họp) làm cơ sở pháp lý. Khi tính toán bồi thường các cơ quan có
thẩm quyền buộc người dân phải thực hiện trách nhiệm chứng minh hồ sơ
đất trong khi để thực hiện quyền này người dân đã nộp các tài liệu đó
cho các cơ quan nhà nước từ lâu rồi, nay không còn tài liệu minh chứng.
Từ đó người làm công tác bồi thường thậm chí tạm tính gọi là “Phương án
bồi thường” chưa cần được phê duyệt đã gọi dân lên nhận tiền, nếu êm xuôi
thì hợp thức hóa bằng quyết định phê duyệt, còn cụ thể phê duyệt thế
nào, bao nhiêu là chuyện khác. Nếu dân thắc mắc thì lập lại phương án,
yêu cầu dân chứng minh quá trình sử dụng đất, nếu có chênh tăng diện
tích so với giấy tờ thì tính lại diện tích tăng để thu tiền giao đất trừ
vào tiền bồi thường…Có vụ việc người dân đã từng bị mất đến 92% số tiền
của mình đáng lẽ được hưởng.
b, Chậm chi trả tiền bồi thường cho dân để kéo dài việc giải quyết khiếu nại:
Trong trường hợp cơ quan nhà nước ban hành quyết định mức giá bồi
thường cho từng hộ dân, nhưng lại không có tiền chi trả vì chủ đầu tư
không có tiền sau đó người dân thắc mắc nhiều lần hàng năm, vài năm mới
chi trả nhưng chỉ trả theo giá đã duyệt, trong khi đó giá thì trường
thay đổi nhiều lần.
Trường hợp nếu họ không nhất trí (chưa nhận tiền) sẽ khiếu nại; Luật
Khiếu nại đã quy định rõ thời hạn giải quyết nhưng các cơ quan không
thực hiện đúng thẩm quyền, quy trình và thời hạn, để dây dưa nhiều năm
(có trường hợp 7-8 năm) quá nhiều lần thời hạn luật định. Khi có kết quả
cuối cùng người dân mới nhận được tiền thì cũng chỉ nhận được mức giá
đã phê duyệt trước đây.
c, Ban hành chính sách pháp luật riêng ở địa phương: Luật Đất
đai, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND và Luật
Tổ chức HĐND và UBND mỗi cấp đều quy định thẩm quyền sâu cho UBND cấp
tỉnh; trong đó giao cả cho các cơ quan này quyền quyết định chính sách.
Lấy một ví dụ cụ thể để chứng minh điều này: Có UBND tỉnh phía bắc đã
đưa ra một khái niệm riêng về đất nông nghiệp xen kẽ trong khu dân cư
như sau: “Đất nông nghiệp xen kẽ trong khu dân cư là thửa đất nằm trong khu dân cư có ít nhất hai mặt tiếp giáp với đất ở”Trong khi đó thông tư 116/2004/TT-BTC ngày 7/12/2004 của Bộ Tài chính hướng dẫn nội dung này chỉ nêu: Đất nông nghiệp xen kẽ trong khu dân cư phải là thửa đất nằm trong khu dân cư. Định
nghĩa mới của tỉnh nọ đã gây ra hậu quả tai hại là tước đi quyền lợi
chính đáng của hàng nghìn hộ dân với hàng trăm tỷ đồng mà lẽ ra họ được
hưởng. Cũng qua định nghĩa này thấy được trình độ của người làm luật địa
phương đến mức độ nào: vì đất chỉ có mặt quay lên trời còn mặt kia quay
xuống lòng đất không hiểu có mặt nào giáp đất ở?
Tham nhũng qua hình thành cơ chế phê duyệt dự án giao đất
Phần trên đã nêu con đường hình thành tham nhũng đất thông qua cơ
chế thu hồi đất thực hiện dự án, phần này nêu ra con đường hình thành
tham nhũng qua cơ chế phê duyệt dự án giao đất: Hầu hết các dự án do chủ
đầu tư tự đầu tư để làm nhà ở, phục vụ mục đích kinh doanh của chủ đầu
tư…là vốn của nhà đầu tư. Điều này cũng đồng nghĩa cách hiểu của một số
quan chức của cơ quan có thẩm quyền thẩm định, phê duyệt dựa án – họ
quan niệm đây không là tiền ngân sách mà là tiền của chủ đầu tư. Do vậy
các bước thẩm định được làm thoáng hơn: ví dụ khi trình dự án san ủi mặt
bằng là đồng ruộng, có xen kẽ ao chuôm để làm mặt bằng khu dân cư, chủ
đầu tư phải tính toàn khối lượng vét bùn ao, bùn ruộng để hoàn thổ, lu
lèn tạo cốt nền chuẩn …họ trình một khối lượng là 1 vạn m3, nhưng khi thực hiện không mấy doanh nghiệp bóc đất đá hoàn thổ mà lu lèn lại….Như vậy khối lượng trênh tăng ở đây ai hưởng?
Trong trường hợp này doanh nghiệp vẫn đương nhiên quyết toán toàn bộ
số lượng trênh tăng đó vào dự án và được trừ đi phần gọi là đầu tư để
miễn chính sách thuế, chia lợi nhuận…
Tham nhũng qua việc quy định giá đất để bán, quy định giá nhà để bán: Luật
Đất đai năm 2003 và văn bản hướng dẫn thi hành cho phép UBND tỉnh được
quyền quy định giá đất ở để giao đất đất ở có thu tiền, kể cả dự án làm
nhà ở nhưng chưa làm xong cơ hạ tầng; điều này dẫn đến tình trạng ngay
khi nhà đầu tư mới lấy xong đất của dân, chưa làm gì ngoài việc phá bò
ruộng để thông thửa đã tro biển quy hoạch phân lô, UBND tỉnh đã quyết
định giá đất từng lô dân cư, nhà nước có một quy trình về làm giá tại
các nghị định, song tiêu chí lại chưa rõ dàng. Đã có tình trạng chủ đầu
tư báo cáo cơ quan giá địa phương: “dự án này toàn các anh lãnh đạo
nhận mua, mà các anh ấy thu nhập thấp lắm lương ngân sách chứ phải như
doanh nghiệp đâu, đề nghị cơ quan giá định giá thấp để tạo điều kiện cho
các anh ấy có chỗ ở”. Đồng thời có “chút quà biếu gọi là”; cơ quan
giá khi biết thông tin trên đã thống nhất giá chỉ bằng ½ giá đất giao
dịch của chính thửa đất đó. Sau khi nhận quyết định còn tươi con dấu từ
UBND tỉnh nọ doanh nghiệp đã bán 5/10 lô một anh quan chức tỉnh nọ đứng
tên (vợ hoặc con) đã thu đủ tiền theo giá của tỉnh; số 05 lô còn lại
được chuyển không cho lãnh đạo đã đăng ký nhận mua mà không phải đóng
một đồng tiền nào.
Kết luận: Đất đai là tài sản đặc biệt, nhưng trước khi là tài
sản đặc biệt phải là tài sản cụ thể, điều đó cũng có nghĩa là phải tuân
theo quy định chung của sở hữu đích thực. Sở hữu đích thực về đất đai
theo chúng tôi phải quy định cho người dân. Vì bất cứ hướng dẫn, giải
thích nào liên quan đến người dân mà không dựa trên sở hữu được các
nguyên lý của nhân loại nêu ra về sở hữu đều không thể có lối thoát đúng
đắn và có nguy cơ hạn chế quyền lợi chính đáng của người khác.
